Постановление от 21.04.2010 г № 32
О Докладе о состоянии законодательства в Ямало-Ненецком автономном округе в 2009 году
Рассмотрев представленный Председателем Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа С.Н.Харючи Доклад о состоянии законодательства в Ямало-Ненецком автономном округе в 2009 году (далее - Доклад) и руководствуясь частью 3 статьи 24 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа, Законодательное Собрание Ямало-Ненецкого автономного округа постановляет:
1.Одобрить основные положения Доклада.
2.Считать, что в Докладе системно оценивается состояние законодательного обеспечения основных направлений внутренней политики Ямало-Ненецкого автономного округа и определяются перспективы совершенствования законодательства и правоприменительной практики в соответствующих сферах общественных отношений.
3.Представить Доклад Губернатору Ямало-Ненецкого автономного округа.
4.Направить Доклад Председателям палат Федерального Собрания Российской Федерации С.М.Миронову, Б.В.Грызлову, полномочному представителю Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе Н.А.Винниченко, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Д.Н.Ананьеву, Ю.В.Неелову, депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации А.И.Острягину, В.Н.Казарину, в Администрацию Ямало-Ненецкого автономного округа, Главному федеральному инспектору по Ямало-Ненецкому автономному округу аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе А.М.Калиберде, в Суд Ямало-Ненецкого автономного округа, Прокуратуру Ямало-Ненецкого автономного округа, Управление внутренних дел Ямало-Ненецкого автономного округа, Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Ямало-Ненецкому автономному округу, главам муниципальных образований и в представительные органы муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе, в Избирательную комиссию Ямало-Ненецкого автономного округа, Счетную палату Ямало-Ненецкого автономного округа, Торгово-промышленную палату Ямало-Ненецкого автономного округа, Общественную палату Ямало-Ненецкого автономного округа.
5.Комитетам и депутатам Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа использовать выводы и рекомендации Доклада при осуществлении своей деятельности по правовому мониторингу и реализации полномочий Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа.
6.Опубликовать Доклад в официальном издании Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа.
7.Направить данное Постановление для официального опубликования.
8.Настоящее Постановление вступает в силу со дня его принятия.
Председатель Законодательного Собрания
Ямало-Ненецкого автономного округа
С.Н.ХАРЮЧИ
ДОКЛАД
О СОСТОЯНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В ЯМАЛО-НЕНЕЦКОМ АВТОНОМНОМ ОКРУГЕ В 2009 ГОДУ
ПРЕДИСЛОВИЕ
Закрепленное в Конституции Российской Федерации федеративное устройство государства предполагает практическое применение широкого инструментария соучастия субъектов Федерации в отправлении государственной власти в русле общенациональных приоритетов социально-экономического и политического развития. В то же время субъектам федераций, как это принято и в общемировой практике федеративного строительства, предоставляются права на осуществление самостоятельного правового регулирования тех областей жизни и деятельности общества, планомерное и гармоничное развитие которых было бы немыслимо без учета исторических, культурных, национальных, географических, климатических и иных особенностей конкретных территорий.
Равноправный характер статуса субъектов Российской Федерации и их соучастие в выполнении конституционной миссии государства и согласно правовой модели, и на практике реализуются, в первую очередь, на основе осуществления на уровне субъектов Федерации самостоятельного законодательного регулирования вопросов, отнесенных к их ведению. При этом одним из средств определения главных, приоритетных направлений законодательной политики на уровне субъектов Российской Федерации традиционно выступает регулярный мониторинг состояния регионального законодательства, осуществляемый как в целях оценки юридико-технического качества нормативной основы деятельности субъектов Федерации и предложения возможных путей ее развития, так и для оценки эффективности реализации на практике законодательных положений (в том числе в деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления на соответствующей территории). В Ямало-Ненецком автономном округе мониторинг состояния законодательства ведется на постоянной основе в соответствии с принципами и порядком, предусмотренными Законом автономного округа от 06.04.2006 N 13-ЗАО "О правотворчестве" и Законом автономного округа от 08.06.2009 N 37-ЗАО "О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе", а итоги такого наблюдения отражаются в ставших традиционными ежегодных докладах законодательного органа автономного округа о состоянии законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа.
Значимость данной работы велика. В современных условиях постоянного усложнения отношений в правовой, экономической, социальной, политической сферах и повышения роли процессов информатизации и автоматизации государственного управления эффективная организация мониторинга правового пространства в автономном округе приобретает особую важность. Компетентное управление многогранными социальными процессами, органично связанными с общенациональными и геополитическими амплитудами развития, сегодня невозможно без достоверной и полной информации о состоянии нормативной правовой системы автономного округа и правоприменительной практики.
В этой связи в рамках мониторинга правового пространства существует постоянная потребность в отборе новых параметров оценки эффективности законодательства и практики его применения. Именно критерии оценки эффективности правового регулирования становятся основополагающими. Так, в Ямало-Ненецком автономном округе давно сложилась система параметров научно-правовой экспертизы и экспертизы на коррупциогенность действующих законодательных актов и проектов законов автономного округа; однако в обозримой перспективе становятся видны задачи по выработке набора критериев оценки законодательных актов на предмет их конфликтогенности: снижение уровня конфликтогенности законов автономного округа и принимаемых в их развитие подзаконных нормативных правовых актов со всей очевидностью будет способствовать уменьшению степени загруженности судебных и иных правоприменительных органов, позволит обеспечить повышение уровня правовой культуры на основе осознания участниками правоотношений естественной корреляции взаимных интересов в рамках существующих между ними правовых связей.
Решение задач мониторинга состояния законодательства автономного округа достигается в соответствии с Концепцией мониторинга правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе, утвержденной постановлением Государственной Думы автономного округа от 20.06.2007 N 930, путем обеспечения функционирования и постоянного развития системы наблюдения за состоянием законодательства и правоприменительной практики, широкого применения научно обоснованных критериев оценки эффективности и качества нормативной основы публичного управления, инвентаризации и систематизации нормативных правовых актов автономного округа, а также отражения основных результатов этой деятельности в ежегодных публичных докладах.
Настоящий доклад представляет собой научно-аналитический обзор основных направлений деятельности Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа, осуществлявшейся в течение 2009 года. В числе таких направлений традиционно выделены следующие:
правовое состояние институтов гражданского общества, обеспечивающих политические права граждан, которые проживают на территории Ямало-Ненецкого автономного округа, а также стратегия развития основных элементов политической системы автономного округа;
правовая стратегия социально-экономического развития автономного округа, охватывающая широкий спектр вопросов, начиная с проблематики социальной защиты и социального обеспечения граждан и заканчивая перспективными направлениями реализации законодательной политики в сферах инвестиций, инноваций, развития малого и среднего предпринимательства;
правовая стратегия обеспечения и защиты личных прав и свобод граждан, включая законодательное обеспечение гарантий прав коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории автономного округа.
Доклад носит публичный характер, что позволяет всем участникам общественно-государственной жизни ознакомиться с концентрированным отображением результатов совместной законотворческой работы органов государственной власти автономного округа, дать им критическую оценку, увидеть тенденции дальнейшего развития окружного законодательства через призму приоритетных задач публичного управления. Данный подход позволяет непосредственно реализовать в деятельности Законодательного Собрания автономного округа принцип транспарентности государственной власти и основных общественно-политических процессов, конституционные положения о праве граждан участвовать в управлении делами государства.
Структура доклада определена его целью. По традиции в начале дается оценка основным стратегическим ориентирам правового развития Ямало-Ненецкого автономного округа и отражаются особенности их законодательного обеспечения на протяжении 2009 года. Далее в систематизированном обобщенном виде приводятся важнейшие результаты законотворческой деятельности в автономном округе в течение 2009 года, отражаются позитивные сдвиги в соответствующих областях правового регулирования и проблемы, которые только еще предстоит решать.
Логика построения аналитической части доклада базируется на том, что законотворчество на территории автономного округа выступает неотъемлемым и необходимым элементом целостного механизма правового регулирования на всей территории Российской Федерации. Образуя с федеральным законодательством единое целое, законодательство Ямало-Ненецкого автономного округа развивает его, конкретизирует и дополняет, выступает важным инструментом, способствующим реализации на территории автономного округа приоритетных задач социально-экономического и политического развития в рамках общенациональной стратегии. По этой причине анализ имеющегося законодательного материала Ямало-Ненецкого автономного округа по традиции осуществлялся по следующей методике:
проверка соблюдения пределов правотворческой компетенции в процессе принятия законов автономного округа на предмет выявления возможных случаев выхода органов государственной власти автономного округа за рамки предоставленных полномочий по осуществлению правового регулирования по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов Российской Федерации;
анализ имеющихся законодательных актов в их соотношении на предмет выявления признаков неполной или недостаточной корреляции содержащихся в них положений, а также фактов закрепления в них взаимоисключающих, дублирующих либо не реализуемых на практике правил, при которых в рамках иерархического взаимодействия законодательных актов возникают или могут возникнуть коллизионные разночтения;
исследование внутренней структуры и содержания законов автономного округа на предмет соблюдения необходимых требований, предъявляемых к категориально-терминологическому аппарату нормативных актов с точки зрения языка и стиля изложения, а также полноты в регулировании соответствующей группы общественных отношений с позиций задач, стоящих перед органами публичной власти на современном этапе.
Необходимость построения исследовательской части настоящего доклада именно по данной методике основывается на убежденности в том, что эффективное законодательство - это, прежде всего, качественное законодательство. Качество законодательства любого уровня, как известно, обеспечивается соблюдением основных юридико-технических параметров при подготовке, принятии и реализации законодательных актов.
Исследовательская часть доклада структурирована по основным отраслям законодательства и в силу этого включает также анализ важнейших положений законодательных актов автономного округа, принятых либо претерпевших изменения и (или) дополнения в 2009 году, с позиций соответствия их приоритетным направлениям общегосударственной долгосрочной стратегии социально-экономического развития; в необходимых случаях такой анализ дополняется и оценкой деятельности исполнительных органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления муниципальных образований автономного округа по реализации положений, содержащихся в соответствующих законодательных актах автономного округа.
Значимое место в докладе отведено оценке основных итогов и выявлению ключевых тенденций законотворческой деятельности в Ямало-Ненецком автономном округе. В заключение доклада формулируются необходимые рекомендации субъектам правотворчества автономного округа, отражающие важнейшие подходы к совершенствованию законотворческой деятельности в Ямало-Ненецком автономном округе в предстоящем периоде.
I.Стратегия правового развития
ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА
Ни один субъект Российской Федерации не может оставаться в стороне от общественно-политических и социально-экономических процессов, происходящих в масштабах страны и находящих отражение в приоритетах общегосударственной правовой политики. Ямало-Ненецкий автономный округ в данном отношении не является исключением. Вот почему непреходящей задачей органов государственной власти автономного округа является реализация интегрированно с процессами законодательного нормирования, происходящими на федеральном уровне и в других субъектах Федерации, эффективной правовой политики в автономном округе посредством учета исторических, социальных, демографических, климатических, экономических и иных особенностей региона.
В 2009 году работа по модернизации основ стратегии правового развития автономного округа была продолжена, и в числе наиболее значимых шагов в этом направлении необходимо отметить следующие:
во-первых, начало практической реализации принятого в конце декабря 2008 года Закона автономного округа от 25.12.2008 N 121-ЗАО "О прогнозировании, стратегическом и программном планировании социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа";
во-вторых, создание в течение 2009 года законодательных основ регулярного мониторинга правового пространства и системы правовых инструментов гармонизации нормативных правовых актов окружного и муниципального уровней, что выразилось в принятии Закона автономного округа от 08.06.2009 N 37-ЗАО "О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе" и начале реализации положений Закона автономного округа от 02.12.2008 N 106-ЗАО "Об организации и ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов Ямало-Ненецкого автономного округа".
Характеризуя ключевые положения Закона автономного округа "О прогнозировании, стратегическом и программном планировании социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа", прежде всего необходимо подчеркнуть его роль в качестве законодательного акта, обеспечивающего консолидацию усилий всех без исключения органов власти и управления на территории автономного округа в выработке и последующей реализации приоритетов регионального социально-экономического развития. Особенно следует выделить и то обстоятельство, что Законом предусматривается осуществление в автономном округе прогнозирования и планирования социально-экономического развития в неразрывной взаимосвязи с положениями концепции и программ социально-экономического развития Российской Федерации, что в очередной раз свидетельствует о понимании в автономном округе невозможности социальной и экономической отчужденности, изоляции региона от общегосударственных процессов, происходящих в экономической и социальной сферах.
Безусловным достоинством механизма прогнозирования и планирования социально-экономического развития автономного округа, закрепленного рассматриваемым Законом, являются гарантии участия в соответствующих процедурах общественности, бизнес-сообщества, институтов гражданского общества. Привлечение к обсуждению проектов стратегии и программы развития автономного округа широкого круга представителей различных социальных и экономических групп населения не только является своеобразным лакмусом, указывающим, насколько верно воспринимаются и осмысливаются властью реальные проблемы повышения качества жизни людей, но и позволяет затем, на стадии реализации названных программных документов, обеспечить решениям органов государственной власти автономного округа и муниципальных органов наиболее прочную опору на общественное мнение. Демократизация процедур прогнозирования и планирования социально-экономического развития автономного округа, основанная на максимально открытом обсуждении проектов стратегии и программы развития автономного округа, а также результатов их выполнения, - важное условие реализации конституционных гарантий соучастия ямальцев в отправлении публичной власти на территории округа.
Значимым событием в конструировании долгосрочной стратегии правового развития Ямало-Ненецкого автономного округа стало и то, что уже в 2009 году появились первые практические результаты реализации рассматриваемого Закона: постановлением Законодательного Собрания автономного округа от 09.12.2009 N 1990 утверждена Стратегия социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа на период до 2020 года. В резюмирующей части Стратегии сформулированы приоритетные направления социально-экономической политики органов государственной власти автономного округа: улучшение условий жизни населения автономного округа, воспроизводство минерально-сырьевой базы; совершенствование транспортной сети и логистических схем; обеспечение устойчивого энергоснабжения в автономном округе; охрана окружающей среды; развитие кадрового потенциала. Качественное, эффективное и своевременное законодательное обеспечение перечисленных приоритетов социально-экономического развития - первостепенная задача представительного органа власти автономного округа.
В 2009 году органы государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа дальнейшее совершенствование законодательства осуществляли в условиях продолжающегося мирового экономического кризиса. Не случайным поэтому является то, что во главу угла были поставлены задачи по обеспечению устойчивого функционирования системы социальных гарантий и социальной защиты для населения. Однако сохранение социальной стабильности в автономном округе выступало на протяжении 2009 года далеко не единственным ориентиром в формировании вектора законодательной политики в автономном округе. Необходимо особенно подчеркнуть, что к настоящему времени система законодательства автономного округа сформировалась с соблюдением таких ведущих принципов взаимодействия федеральной и окружной правовых систем, как взаимная согласованность и эффективное уставное нормотворчество, что позволило на окружном уровне оперативно корректировать приоритеты законодательной деятельности в русле общегосударственных задач по созданию необходимых условий для стабильного социально-экономического развития, сохранения и повышения жизненного уровня населения. Среди важнейших направлений, по которым велась законодательная работа в автономном округе в 2009 году, следует отметить:
принятие дальнейших мер по стимулированию развития на территории автономного округа малого и среднего предпринимательства, включая внесение изменений и дополнений в законодательные акты, направленных на устранение излишних административных "барьеров" в предпринимательской деятельности и избыточных процедур контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов;
установление законодательных основ реализации в автономном округе государственной научно-технической политики, стимулирования инновационных процессов, развития инвестиций в наукоемкие технологии, производство и социальную сферу;
развитие законодательно закрепленных механизмов антикризисного управления, расширение практики управления бюджетными расходами на основе окружных и ведомственных целевых программ с учетом принципов и приоритетов, сформулированных в ежегодном Бюджетном послании Президента Российской Федерации;
совершенствование законодательных основ противодействия коррупции, включая, в том числе, повышение качества проведения экспертизы проектов законодательных актов и законов автономного округа на коррупциогенность.
В целом основу стратегии правового развития Ямало-Ненецкого автономного округа составляют Конституция Российской Федерации, Устав (Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа, закрепляющий компетенцию органов законодательной (представительной) и исполнительной власти автономного округа и устанавливающий принципы их взаимодействия. При этом корреляция подсистем нормативных правовых актов, действующих на территории автономного округа (федеральных, окружных, муниципальных), обеспечивается, в том числе, на основе результатов реализации положений называвшихся Законов автономного округа "О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе" и "Об организации и ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов Ямало-Ненецкого автономного округа".
Принятый 8 июня 2009 года Закон автономного округа "О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе" определяет правовые формы, виды, основания и базовые принципы правового мониторинга в автономном округе. В качестве важнейших целей мониторинга правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе определены повышение качества и эффективности правотворческой деятельности автономного округа, создание модели государственного управления, открытой для граждан, гражданского общества, организаций. Законом устанавливается обязательность создания и последовательного наполнения системы детализированных, профессионально ориентированных досье по каждому нормативному правовому акту автономного округа, что позволит не только фиксировать и во взаимосвязи оценивать эффективность действия законодательных и подзаконных правовых актов в пределах заданного правового поля, но и систематизированно обобщать опыт правового нормирования определенных групп, сфер и даже целых пластов общественных отношений. Наличие таких досье, несомненно, обеспечит новое качество корреляции положений федерального и окружного законодательства.
Основой для разработки и принятия Закона автономного округа "О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе" стало использование инициативного опыта проведения правового мониторинга отдельными органами государственной власти автономного округа, а также практика мониторинга правовых актов, накопленная в предшествующее время федеральными органами государственной власти, коллегами из других субъектов Федерации. В частности, обеспеченная законодательным органом автономного округа в предшествующие два года подготовка ежегодного доклада о состоянии законодательства в автономном округе теперь из разряда инициативной работы окружного парламента официально перешла в категорию обязательных сводных форм представления результатов ежегодного мониторинга качества подготовки и применения законодательных актов в автономном округе.
Установление в рассматриваемом Законе требований об обязательности опубликования и размещения в сети "Интернет" результатов мониторинга правового пространства является надежной гарантией повышения открытости и прозрачности правотворческой деятельности органов государственной власти автономного округа.
Органичным дополнением положений, содержащихся в Законе автономного округа "О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе", выступает начало реализации в 2009 году норм Закона автономного округа "Об организации и ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов Ямало-Ненецкого автономного округа". Принятый на исходе 2008 года, этот Закон в числе ключевых целей формирования и ведения регионального регистра муниципальных нормативных актов определяет обеспечение соответствия муниципальных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству автономного округа, систематизацию и учет муниципальных нормативных правовых актов, создание дополнительных гарантий реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о муниципальных нормативных правовых актах.
Работа по формированию и последовательному наполнению регионального регистра муниципальных нормативных правовых актов автономного округа, который, следует отметить, является составной частью аналогичного федерального регистра, предусматривает обязательность проведения правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству автономного округа. Выявление в муниципальных нормативных актах положений, противоречащих федеральному и окружному законодательству, влечет направление в адрес принявшего соответствующий нормативный акт муниципального органа или должностного лица местного самоуправления предложений по устранению выявленных противоречий.
Таким образом, анализ основных законодательных актов автономного округа, влияющих на формирование вектора стратегии правового развития автономного округа, позволяет утверждать, что в истекшем 2009 году на первый план в деятельности субъектов правотворческой деятельности вышли задачи по повышению качества правового нормирования во всех сферах, полномочия по регулированию которых предоставлены органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Создание всеобъемлющего инструментария наблюдений за состоянием и практикой реализации нормативных правовых актов в автономном округе, а также планомерное развитие системы правового мониторинга со всей очевидностью позволят обеспечить в обозримой перспективе на период до 2020 года содержательную модернизацию правовых основ деятельности органов государственной власти автономного округа, эффективное решение задач государственного и муниципального управления в качественно новом формате.
В 2009 году реализация стратегии правового развития Ямало-Ненецкого автономного округа, как и в предшествующие годы, строилась в русле приоритетных направлений общегосударственной политики, сформулированных в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Объективное измерение значимости усилий всех без исключения органов государственной власти автономного округа по реализации ключевых ориентиров государственной политики в кризисном 2009 году может быть дано на основе сопоставления достигнутых результатов обновления законодательства автономного округа с фундаментальными положениями, сформулированными Президентом России в Послании 2008 года.
Прежде всего, достаточно вспомнить о том, что в преддверии непростого 2009 года Президентом Российской Федерации в ежегодном Послании Федеральному Собранию России отмечена ключевая роль Конституции Российской Федерации в становлении российской демократии. Гарантируемый ею уровень свободы личности, зрелость демократических институтов и процедур - это источник дальнейшего подъема страны; и потому постановка задач нового этапа развития должна обеспечиваться широким участием граждан, политических партий и других общественных институтов в их решении. В ежегодном Послании было подчеркнуто и значение Конституции Российской Федерации для формирования качественно новой правовой системы и независимого суда, для избавления от коррупции и правового нигилизма. Определялась в ежегодном Послании и роль Конституции России в качестве основы для дальнейшего расширения экономической, предпринимательской свободы. Именно в расширении такой свободы и заключается успех формирования среднего класса, роста малого и среднего бизнеса, становления инновационной экономики. Наконец, что особенно важно в свете эффективной реализации на окружном уровне социальной политики, Конституция Российской Федерации выступает источником важнейших социальных гарантий: зарплат, пособий, пенсий, сбережений. В непростой ситуации мирового финансового кризиса государством на всех уровнях (и Ямало-Ненецкий автономный округ на протяжении всего 2009 года не являлся здесь исключением) предприняты реальные шаги по выполнению своих обязательств перед гражданами: предоставлены дополнительные налоговые льготы, установлены механизмы стабилизации ситуации на рынке жилищного строительства и ипотечного кредитования, оказана поддержка системообразующим региональным банкам.
Цели и приоритеты, нашедшие отражение в ежегодном Послании Президента России 2009 года, определяют вектор региональной законодательной политики в обозримом будущем, формируют стратегию правового развития окружного законодательства на 2010 год и ряд последующих лет. В числе важнейших идей и принципов, которыми надлежит руководствоваться окружному законодателю в целях актуализации стратегии правового развития Ямало-Ненецкого автономного округа, укрепление гарантий должного функционирования социальной сферы, прежде всего, системы социальной защиты населения, повышение качества государственного управления и эффективности работы государственного сектора экономики, формирование комфортной среды для осуществления исследований и разработок мирового уровня, упрощение механизмов привлечения инвестиций, направленных на реализацию инновационных решений. Совершенствование законодательства автономного округа, модернизация общественно-политических институтов и экономической сферы должны происходить, как справедливо отметил Президент России в своем Послании 2009 года, на основе четкого понимания того, что по-настоящему "современным может считаться только общество, настроенное на непрерывное обновление, на постоянные эволюционные преобразования социальных практик, демократических институтов, представлений о будущем, оценок настоящего, на постепенные, но необратимые перемены в технологической, экономической, культурной областях, на неуклонное повышение качества жизни".
Реализация отмеченных приоритетов государственной политики, как и прежде, во многом связана с качественным развитием на уровне субъектов Федерации законодательной основы функционирования органов государственной власти, органов местного самоуправления муниципальных образований, институтов гражданского общества.
В этой связи ежегодные Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию и ежегодные доклады Губернатора автономного округа о положении дел в Ямало-Ненецком автономном округе играют важную роль в формировании, актуализации и обновлении приоритетов стратегии правового развития автономного округа. На практике именно благодаря данным программным документам лаконичные законодательные тексты обретают многогранное содержание, занимают конкретное место в системе нормативных установлений, будучи органично имплементированы в подвижную иерархию общественных ценностей. Указанные Послания и доклады выступают катализатором обновления и наполнения правовой системы автономного округа новыми нормативно-правовыми актами, обеспечивающими движение законодательного процесса по заданной и отвечающей современным потребностям траектории как с точки зрения качества принимаемых законодательных актов, так и с позиции их содержания.
Реализация на уровне автономного округа приоритетных направлений государственной политики, основанная на учете потребностей регионального развития, традиционно связана с широким применением в деятельности органов государственной власти автономного округа механизмов социально-экономического прогнозирования и программно-целевого планирования и управления. По этой причине в 2009 году целевые программы окружного уровня продолжали выполнять роль основного механизма согласования приоритетов регионального развития с существующей правовой системой автономного округа, определяя ключевые параметры ее дальнейшего совершенствования и упорядочения. Различие же состоит, прежде всего, в изменении режима разработки и принятия таких программ, расширении их спектра и повышении уровня оперативности в ходе их исполнения.
С 2009 года полномочия по утверждению целевых программ автономного округа закреплены за Администрацией автономного округа. На протяжении 2009 года все действовавшие законы автономного округа об утверждении окружных целевых программ (за редким исключением) были признаны утратившими силу, а предусматривавшиеся ими окружные целевые программы - переутверждены постановлениями Администрации автономного округа либо трансформировались в несколько ведомственных целевых программ, в совокупности имеющих более широкий охват. Реализация такого порядка в условиях кризисного 2009 года позволила высшему исполнительному органу автономного округа более оперативно реагировать в ходе организации исполнения целевых программ на изменяющиеся внешние и внутренние условия осуществления программных мероприятий.
Следует еще раз подчеркнуть и то обстоятельство, что в 2009 году заработала и получила первую апробацию законодательная основа для обоснованного применения программно-целевого метода управления теми или иными сферами общественной жизни, а комплекс подзаконных нормативных актов, регулировавших порядок разработки, утверждения и исполнения целевых программ исполнительными органами государственной власти автономного округа, был существенно дополнен и обновлен. Речь идет о начале применения Закона автономного округа "О прогнозировании, стратегическом и программном планировании социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа", а также о принятии ряда постановлений Администрации автономного округа, регулирующих порядок разработки, утверждения и исполнения целевых программ.
Расширение практики программно-целевого планирования и управления в автономном округе, имевшее место в течение 2009 года, необходимо также расценивать в качестве еще одного обстоятельства, свидетельствующего о своевременной актуализации приоритетов стратегии правового развития автономного округа. В частности, о целесообразности в максимальной степени реализовать программно-целевой принцип планирования и исполнения бюджета шла речь в Бюджетном послании Президента России в 2009 году: "Основную часть бюджета должны составлять долгосрочные государственные программы (прежде всего программы развития инфраструктуры)... приоритетные национальные проекты". Президентом Российской Федерации предложено рассмотреть возможность перехода начиная с 2011 года к программной структуре бюджета с одновременной корректировкой классификации расходов: "В ее основу могут быть положены долгосрочные целевые программы. При этом в долгосрочных целевых программах могут предусматриваться и другие, кроме бюджетных, инструменты достижения заданных целей: правовое регулирование, проведение структурных реформ, контроль, использование имущества..., и так далее.
Совершенствование в рамках нового формата бюджета различных инструментов программно-целевого планирования..., а также создание комплексной федеральной контрактной системы, обеспечивающей соответствие показателей и итогов выполнения государственных контрактов первоначально заложенным в них параметрам и утвержденным показателям бюджета, - все это позволит более четко определить приоритеты, цели и результаты использования бюджетных средств, установить индикаторы, характеризующие их достижение, организовать на постоянной основе мониторинг эффективности бюджетных расходов". С этой точки зрения совершенствование на протяжении 2009 года законодательной основы программно-целевого планирования и управления в автономном округе всецело отвечало общегосударственной стратегии развития организационно-правовых основ политики бюджетных расходов. Изменение в обозримой перспективе ключевых подходов к проектированию окружного бюджета, преобразование его формата, когда все или подавляющее большинство сфер приложения бюджетных расходов будут охватываться окружными и ведомственными целевыми программами, определяет не только методологию формирования стратегии правового развития Ямало-Ненецкого автономного округа, но и технологию реализации законодательных полномочий субъекта Федерации: в ближайшее время следует ожидать существенного увеличения объема подзаконного регулирования на фоне снижения уровня детализации законодательных актов автономного округа.
Современное законодательство Ямало-Ненецкого автономного округа в настоящее время является разветвленной системой нормативно-правовых актов, регулирующих различные сферы общественной жизни в автономном округе. Однако, как и в предшествующие годы, вектор законотворческой активности на уровне автономного округа, будучи увязан с приоритетами общегосударственной политики и основными направлениями регионального развития, в 2009 году обусловил неравномерное развитие различных отраслей окружного законодательства. В числе областей общественной жизни наиболее остро требовавшими законодательной регламентации в 2009 году по-прежнему оставались такие, как социальная политика, экономический рост и доходы населения, качество бюджетных и административных процедур. Кроме того, в кризисном 2009 году на первом плане оставались проблемы дальнейшего совершенствования законодательной основы инновационной деятельности, развития малого и среднего предпринимательства, устранения избыточного контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов со стороны государства и его органов, противодействия коррупции.
Ямало-Ненецкий автономный округ не может оставаться в стороне от процессов, происходящих в стране в целом (в экономике, социальной сфере, политической системе). В частности, в течение 2009 года основной проблемой для российской экономики в целом и экономики автономного округа как ее неотъемлемой составной части стало существенное сокращение объема инвестиций в реальный сектор экономики, кратное уменьшение инвестиционных проектов в социальной сфере. На протяжении 2009 года в автономном округе всеми органами государственной власти предпринят ряд шагов по недопущению оттока инвестиционных активов, созданию необходимых стимулов для развития на территории региона инвестиционной деятельности. Между тем, для Ямало-Ненецкого автономного округа, прежде всего, наличие развитой сырьевой и трубопроводно-транспортной базы топливно-энергетического комплекса, географическое положение и климатические условия выступают факторами, оказывающими особое воздействие на показатели развития экономики. Отсутствие развитой транспортной инфраструктуры, низкая плотность населения, высокий уровень накладных расходов при поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг (в том числе на энергоносители) - все это, в свою очередь, сдерживает развитие автономного округа. Наряду с вышеперечисленными условиями здесь необходимо учитывать и другие фундаментальные факторы функционирования бизнеса, среди которых: размеры регионального рынка и уровень спроса со стороны физических лиц и компаний, географическое положение, обеспеченность ресурсами и ряд других.
В этом ракурсе Ямало-Ненецкий автономный округ, как и другие субъекты Федерации, расположенные в районах Крайнего Севера, характеризуется географической удаленностью, определенной изолированностью хозяйства округа от экономики центральных регионов страны, оттоком пассионарного населения и финансов из региона. В автономном округе один из самых низких в Уральском федеральном округе уровень безработицы, самая низкая доля населения с уровнем доходов ниже прожиточного минимума, высокая потребность организаций и предприятий в квалифицированных кадрах.
Экономика автономного округа динамично развивается, в том числе при поддержке органов государственной власти и органов местного самоуправления автономного округа, о чем наглядно свидетельствует динамика достигнутых значений показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти автономного округа. Вместе с тем, основной профиль экономики региона остается неизменным. Сегодня в Ямало-Ненецком автономном округе добывается 91% всего природного газа страны (23,7% мировой добычи) и более 14% российской нефти и газового конденсата. В общей сложности округ производит более 54% первичных энергетических ресурсов России. А малый и средний бизнес представлен, прежде всего, теми отраслями, которые ориентированы на потребительский рынок, на реальный платежеспособный спрос. Около 75% малых предприятий занято в строительстве, торговле и сфере операций с недвижимостью. Заметную долю в структуре занятости малых и средних предприятий имеют также такие виды деятельности, как транспорт, связь и обрабатывающие производства. В последние годы активно развиваются малые предприятия, занятые в сфере гостиничных услуг и ресторанного обслуживания.
Однако необходимо признать, что при действующем экономическом и правовом механизме возможность значительного прогресса инвестиционной деятельности весьма затруднена. Благоприятные условия для ее развития могут быть созданы лишь благодаря реализации комплекса мер по предоставлению различных форм государственной поддержки инвестирования. На протяжении кризисного 2009 года поиск таких форм, их обоснование, закрепление и получение первого опыта реализации стали насущной задачей всех субъектов правотворческой деятельности в автономном округе.
В основе стратегии правового развития Ямало-Ненецкого автономного округа неизменно лежит принцип обеспечения единства правового пространства в Российской Федерации, установленный конституционно и не раз подтверждавшийся в судебных постановлениях Конституционного Суда России. Следует, однако, отметить, что данный принцип не может рассматриваться в отрыве от других начал, определяющих фундамент построения целостного Российского государства. Принцип обеспечения единства правового пространства должен рассматриваться не как юридико-техническая доминанта, диктующая необходимость формального иерархического соответствия между законодательными актами федерального и окружного уровней, а как базис для определения приоритетов развития законодательства автономного округа с учетом потребностей в правовом нормировании реально складывающихся отношений и разрешении существующих региональных проблем.
С этих позиций неравномерное развитие отраслей законодательства автономного округа является неизбежным. Развитие законодательства автономного округа в заданный момент времени всегда имеет определенный вектор, предопределяющий ускоренное развитие одних отраслей и замедление развития других. Вместе с тем, опережающее развитие одних отраслей окружного законодательства не должно осуществляться в ущерб интересам правового нормирования других, пусть зачастую менее важных на данном этапе, групп общественных отношений. В противном случае подобный подход может привести к утрате законодательством автономного округа системной сбалансированности, появлению противоречий между законодательными актами, пробельности и фрагментарности в реализации органами государственной власти автономного округа имеющихся полномочий. Сложность задачи окружного законодателя заключается в том, чтобы отыскать необходимый баланс между ускорением в развитии законодательства в тех сферах, где оно еще не является устоявшимся, и продолжением поступательного совершенствования законодательства автономного округа в тех областях общественной жизни, в которых нормативно-правовая основа сложилась, в достаточной степени оформлена и прошла успешную апробацию.
Решение данной задачи на протяжении 2009 года, как и в предшествующее время, опиралось на ряд ключевых идей, определяющих стратегию правового развития Ямало-Ненецкого автономного округа на современном этапе:
1.Дальнейшее создание посредством законодательства автономного округа действенных механизмов реализации и дополнительных гарантий конституционно установленных прав и свобод граждан Российской Федерации в политической, социальной, экономической, культурной и иных сферах.
2.Исключение случаев дублирования на уровне автономного округа процедур и полномочий по контролю и надзору, аналогичных процедурам и полномочиям, которые предусмотрены на уровне федерального законодательства для органов государственной власти Российской Федерации (их территориальных органов).
3.Недопустимость непредусмотренного законодательством вмешательства органов государственной власти автономного округа в решение вопросов местного значения органами местного самоуправления, расширение практики наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями автономного округа.
4.Исключение случаев "копирования" норм федерального законодательства в законодательных актах автономного округа, особенно приводящих к искажению установленных на федеральном уровне положений; ориентация законотворческой деятельности органов государственной власти автономного округа на самостоятельный поиск путей развития законодательства автономного округа, основанный на учете современного мирового и отечественного опыта правового регулирования соответствующих общественных отношений.
Реализация на практике перечисленных аксиом в складывавшейся на протяжении 2009 года общественно-политической и социально-экономической ситуации позволила органам законодательной и исполнительной власти Ямало-Ненецкого автономного округа обеспечить компетентный подход к дальнейшему развитию окружного законодательства, сосредоточить усилия на развитии законодательных основ решения первоочередных региональных проблем.
II.Законодательное обеспечение основных направлений
ВНУТРЕННЕЙ ПОЛИТИКИ ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА
1.Стратегия развития демократии в Ямало-Ненецком автономном округе, институтов гражданского общества и обеспечение политических прав граждан
1.1.Совершенствование институтов гражданского общества
Дальнейшее развитие демократических институтов и процедур, что всецело отвечает приоритетам общегосударственной политики, на протяжении 2009 года находилось в центре внимания всех органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, их должностных лиц. Гражданское общество, главной ценностью которого признается личность, составляло и составляет непреложный приоритет политики в Российской Федерации в силу конституционного положения о признании человека, его прав и свобод высшей ценностью в нашей стране.
В течение 2009 года в Ямало-Ненецком автономном округе работа по развитию законодательных основ демократии, функционирования институтов гражданского общества, реализации основных политических прав и свобод личности велась весьма интенсивно в сравнении с предыдущим годом. Данное обстоятельство объясняется проводимой на общегосударственном уровне модернизацией ключевых политических институтов, подходов к оценке содержания важнейших политических прав граждан и переосмыслению системы гарантий их реализации.
В предшествующее время в автономном округе уже была сформирована в достаточной степени развитая законодательная основа регулирования данной сферы общественных отношений. В частности, к началу 2009 года в автономном округе были приняты и действовали Закон автономного округа от 29.11.2006 N 81-ЗАО "Об Общественной палате Ямало-Ненецкого автономного округа", Закон автономного округа от 24.05.2007 N 63-ЗАО "О референдуме Ямало-Ненецкого автономного округа (окружной референдум)", Закон автономного округа от 27.06.2006 N 30-ЗАО "О муниципальных выборах в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон автономного округа от 05.10.2007 N 90-ЗАО "О местных референдумах в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон автономного округа от 18.02.2003 N 8-ЗАО "Об Избирательной комиссии Ямало-Ненецкого автономного округа" и ряд других. В части реализации конституционного права граждан на свободу манифестаций, а также права на обращение в органы власти и к их должностным лицам в предшествующий период в автономном округе были приняты такие законодательные акты, как Закон автономного округа от 05.10.2007 N 85-ЗАО "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия" и Закон автономного округа от 05.03.2007 N 24-ЗАО "Об обращениях граждан". Право граждан на доступ к управлению делами государства в автономном округе на протяжении 2009 года обеспечивалось на основе принятых в предшествующее время Закона автономного округа от 29.03.2005 N 26-ЗАО "О государственной гражданской службе Ямало-Ненецкого автономного округа" и Закона автономного округа от 22.06.2007 N 67-ЗАО "О муниципальной службе в Ямало-Ненецком автономном округе".
В предыдущих докладах законодательного органа автономного округа о состоянии окружного законодательства уже давалась оценка основным положениям перечисленных нормативных правовых актов, отмечалось, что в целом нормативно-правовая основа реализации важнейших политических прав граждан и функционирования различных институтов гражданского общества в автономном округе сложилась и отвечает современным тенденциям развития страны, образуя прочный фундамент для осуществления законотворческой деятельности на основе консолидированного учета интересов различных социальных групп и слоев.
В этой связи работа органов государственной власти автономного округа по совершенствованию окружного законодательства в рассматриваемой области общественных отношений главным образом была направлена на уточнение ранее установленных законоположений, снижение "входных" барьеров при реализации права граждан на доступ к управлению делами государства посредством поступления на государственную гражданскую службу автономного округа и на муниципальную службу, формирования резерва управленческих кадров.
В частности, прошедший 2009 год стал началом реализации принятого в конце декабря 2008 года Закона автономного округа "О резерве управленческих кадров Ямало-Ненецкого автономного округа". Комплексный характер указанного Закона, заключающийся в полноте охвата отношений по формированию резерва управленческих кадров автономного округа, позволяет обеспечить выверенный профессиональный подход к комплектованию кадров государственной гражданской службы автономного округа, муниципальной службы и менеджмента организаций в приоритетных сферах экономики автономного округа. В Законе закреплены основные задачи формирования резерва управленческих кадров, которые заключаются в обеспечении эффективности подбора, расстановки управленческих кадров, своевременного замещения вакантных руководящих должностей квалифицированными специалистами, состоящими в резерве управленческих кадров, реализации конституционных прав граждан на участие в управлении делами государства и местном самоуправлении, конституционного права на свободу труда, права на должностной рост, а также в реализации принципа профессионализма и компетентности управленческих кадров, содействии профессиональному и должностному росту управленческих кадров, стимулировании повышения их профессионализма и служебной активности.
Формирование резерва управленческих кадров автономного округа осуществляется с соблюдением принципов законности, добровольности включения граждан в резерв управленческих кадров, включения граждан в резерв управленческих кадров на конкурсной основе, единства основных требований, предъявляемых к кандидатам на включение в резерв управленческих кадров и назначение (избрание) на вакантные должности из резерва управленческих кадров, объективности оценки кандидатов на включение в резерв управленческих кадров и назначение (избрание) на вакантные должности на основе учета их профессионального уровня, заслуг, деловых и личностных качеств, доступности информации о резерве управленческих кадров, эффективности использования резерва управленческих кадров, непрерывности работы с резервом управленческих кадров, постоянного обновления его состава, взаимосвязи видов резерва управленческих кадров. Реализация комплекса перечисленных принципов как раз и позволяет обеспечить профессиональный подход к решению проблемы комплектования кадрами органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления, органов управления организаций приоритетных отраслей экономики автономного округа.
Между тем, несмотря на позитивную, в целом, оценку данного законодательного акта и первых шагов по его реализации, нельзя не отметить то обстоятельство, что рассматриваемый Закон, по сути, является "пробой пера" в вопросе законодательного регулирования соответствующих отношений. В частности, в Законе очень схематично закреплены правовые последствия включения гражданина в резерв управленческих кадров для самого соискателя, не отражены формы предварительной кадровой работы с ним, не сформулированы возможности и правовые основания замены действующих должностных лиц гражданами, включенными в резерв управленческих кадров и продемонстрировавшими более высокую результативность выполнения пробных заданий, сопоставимых с выполняемыми действующим должностным лицом. Некоторые нормы Закона представляются избыточными, не соответствующими по своему содержанию правовому значению Закона как акта, обладающего наибольшей юридической силой и верховенством в иерархии нормативно-правовых установлений: примером может служить закрепление в части 4 статьи 17 рассматриваемого Закона требований о представлении документов соискателем, вплоть до упоминания количества и формата представляемых им фотографий.
Совершенствование законодательства автономного округа в части реализации возможностей граждан на участие в управлении делами государства посредством доступа на государственную гражданскую службу и муниципальную службу в 2009 году происходило, прежде всего, в направлении повышения уровня социальных гарантий для служащих при одновременном усилении мер по противодействию коррупции в сфере публичного управления. Соответствующие изменения были внесены в течение 2009 года, в частности, в Закон автономного округа "О государственной гражданской службе Ямало-Ненецкого автономного округа". Так, в качестве дополнительного основания для прекращения пребывания на государственной гражданской службе автономного округа установлено несоблюдение ограничений, нарушение запретов и неисполнение обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции". Кроме того, уточнен порядок декларирования гражданскими служащими своих доходов, имущества и обязательств имущественного характера: в случае наличия у лица намерения занимать должность гражданской службы или в случае занятия должности гражданской службы, включенной в установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации перечень, такие, соответственно, гражданин или служащий теперь должны представлять сведения не только о своих доходах, имуществе и имущественных обязательствах, но и аналогичные сведения в отношении членов своей семьи (супруга или супруги, несовершеннолетних детей).
Дополнениями, внесенными в рассматриваемый Закон, введена специальная статья, детально определяющая основания и порядок реализации гражданскими служащими автономного округа прав на обеспечение жильем. При этом для осуществления жилищных прав гражданских служащих предусматривается два альтернативных механизма: путем предоставления служебного жилья на период гражданской службы либо в результате получения жилищной субсидии на приобретение (строительство) жилого помещения. Данная мера, безусловно, является значимым шагом на пути повышения престижа государственной гражданской службы автономного округа.
Существенной корректировке рассматриваемый Закон подвергся и в части уточнения порядка назначения и расчета гражданским служащим автономного округа пенсий за выслугу лет; главным образом, внесенные поправки были нацелены на устранение диспропорций в реализации пенсионных прав различными категориями служащих, сложившихся и выявленных в результате исполнения соответствующих положений Закона в предыдущих редакциях.
Закон автономного округа "О муниципальной службе в Ямало-Ненецком автономном округе" на протяжении 2009 года также подвергся корректировке и довольно существенному совершенствованию. Прежде всего, следует отметить то обстоятельство, что на муниципальных служащих в результате внесенных в Закон поправок полностью распространены положения о представлении сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, предусмотренные для государственных гражданских служащих. Кроме того, в качестве приложений к рассматриваемому Закону в 2009 году были утверждены Порядок присвоения классных чинов муниципальным служащим, Таблица соответствия квалификационных разрядов муниципальных служащих классным чинам муниципальной службы и Порядок сдачи квалификационного экзамена муниципальными служащими. Закрепление в рассматриваемом Законе перечисленных правил объективно будет способствовать установлению строгого, формально определенного соотношения систем государственной гражданской службы автономного округа и муниципальной службы в автономном округе, обеспечит планомерную работу с резервом управленческих кадров и более полную реализацию права служащих всех уровней на должностной рост, выбор места службы и кадровые перемещения.
Особое внимание в течение 2009 года было уделено окружным законодателем вопросам совершенствования законодательных основ реализации гражданами права избирать и быть избранными, права на участие в референдуме. Прежде всего, необходимые уточнения в июне 2009 года были внесены в Устав (Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа. Кроме того, на протяжении 2009 года был принят Закон автономного округа от 19.06.2009 N 51-ЗАО "О выборах депутатов Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа", ряд изменений, различных по своему содержанию и значению, внесен в Закон автономного округа от 27.06.2006 N 30-ЗАО "О муниципальных выборах в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон автономного округа от 24.05.2007 N 63-ЗАО "О референдуме Ямало-Ненецкого автономного округа (окружной референдум)", Закон автономного округа от 05.10.2007 N 90-ЗАО "О местных референдумах в Ямало-Ненецком автономном округе".
В первую очередь необходимо дать оценку Закону автономного округа от 19.06.2009 N 51-ЗАО "О выборах депутатов Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа", который пришел на смену ранее действовавшему Закону автономного округа от 21.06.2003 N 40-ЗАО "О выборах депутатов Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа". По вполне понятным причинам новый Закон имеет довольно много положений, сопоставимых с содержавшимися в ранее действовавшем законодательном акте: основные подходы и стандарты обеспечения избирательных прав граждан, установленные на уровне федерального законодательства, являются устоявшимися и не подверглись существенным корректировкам. Вместе с тем, нельзя не отметить и то обстоятельство, что федеральным законодателем ведется беспрерывная работа по совершенствованию законодательных основ партийного строительства, что неизбежно отражается и на организации выборов на всех уровнях. Принятый в июне 2009 года Закон автономного округа "О выборах депутатов Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа" уже в сентябре претерпел ряд изменений и дополнений, направленных на уточнение порядка информационного обеспечения выборов, верификации подписей, отданных избирателями в поддержку избирательных объединений и партий, представления кандидатами сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.
Аналогичного рода поправки, связанные с совершенствованием методологии организации и проведения выборов, включая нормы об их информационном обеспечении, в течение 2009 года были постепенно внесены и в называвшийся Закон автономного округа "О муниципальных выборах в Ямало-Ненецком автономном округе". Своего рода финальной точкой в этой работе стало признание в конце 2009 года утратившими силу Закона автономного округа от 10 января 2003 года N 4-ЗАО "О выборах глав муниципальных образований Ямало-Ненецкого автономного округа" и Закона автономного округа от 8 мая 2003 года N 12-ЗАО "О выборах депутатов представительного органа местного самоуправления", действовавшими до завершения переходного этапа муниципальной реформы.
Изменения и дополнения, внесенные в Закон автономного округа "О референдуме Ямало-Ненецкого автономного округа (окружной референдум)" и Закон автономного округа "О местных референдумах в Ямало-Ненецком автономном округе" на фоне обширных корректив, которым подверглось окружное законодательство о выборах, выглядят значительно менее масштабными. В основном, такие изменения и дополнения носили сугубо технический характер: в частности, были связаны с уточнением в статьях названных Законов наименования окружного парламента.
В заключение обзора основных результатов развития в 2009 году блока окружного законодательства в области обеспечения гарантий реализации основных политических прав граждан и функционирования институтов гражданского общества необходимо охарактеризовать основные изменения и дополнения, внесенные в прошедшем году в Закон автономного округа от 29.11.2006 N 81-ЗАО "Об Общественной палате Ямало-Ненецкого автономного округа". Прежде всего, значимой представляется детализация в Законе норм, регулирующих правовое значение и порядок проведения Общественной палатой общественной экспертизы нормативных правовых актов автономного округа, а также проектов нормативных правовых актов автономного округа. Немаловажным представляется и уточнение в Законе стандартов информационного и организационного обеспечения деятельности Общественной палаты автономного округа и ее членов.
Подводя итоги развития в 2009 году законодательства автономного округа в области укрепления демократических основ и совершенствования институтов гражданского общества, можно утверждать, что в предшествующее время на территории автономного округа сформирована прочная и достаточно развитая законодательная основа реализации демократических ценностей, которая планомерно совершенствовалась на протяжении прошедшего года. Вектор предстоящей законотворческой работы в данной сфере также известен: он определен ключевыми ориентирами общегосударственной концепции развития и принципиальными положениями Стратегии социально-экономического развития автономного округа на период до 2020 года. Представляется, что имеющееся к настоящему времени законодательство автономного округа, регулирующее вопросы реализации демократических процедур, осуществления основных политических прав граждан, функционирования важнейших институтов гражданского общества, послужит добротной основой для дальнейшего развития правовой и общественно-политической систем автономного округа.
1.2.Развитие законодательства автономного округа об организации и деятельности органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления, их должностных лиц
Проблематика повышения эффективности функционирования государственной власти и местного самоуправления в России, установления четких и интуитивно понятных критериев оценки деятельности власти на протяжении последних лет является одним из приоритетных направлений общегосударственной внутренней политики. Руководством автономного округа в пределах установленной для субъектов Федерации компетенции в последние годы был предпринят ряд последовательных шагов по решению на территории региона ключевых задач повышения эффективности функционирования окружных органов государственной власти, результативности деятельности гражданских служащих. Вместе с тем, утверждать, что органами государственной власти автономного округа в полной мере обеспечивается своевременное и на необходимом профессиональном уровне решение всех имеющихся задач государственного управления, пока нельзя. Лишь дальнейшее совершенствование законодательства автономного округа и, безусловно, принимаемых в развитие его норм подзаконных правовых актов позволит планомерно повышать эффективность функционирования институциональной системы публичного управления.
Развитие в 2009 году законодательства автономного округа, определяющего основы правового статуса органов государственной власти автономного округа и их должностных лиц, а также порядок осуществления ими своих полномочий, можно считать довольно динамичным.
Прежде всего, необходимо отметить, что в начале 2009 года в Устав (Основной закон) автономного округа внесен блок изменений и дополнений, связанных с изменением наименования законодательного органа автономного округа, уточнением его статуса и круга полномочий, установлением организационно-компетентностных основ участия окружного парламента в формировании стратегии социально-экономического развития автономного округа и программы развития автономного округа, осуществлении контроля за выполнением предусмотренных указанными планами мероприятий.
Важным событием в динамике развития законодательных основ правового статуса органов государственной власти автономного округа следует признать принятие в 2009 году Закона автономного округа от 02.06.2009 N 36-ЗАО "О системе исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа". По своему значению данный Закон является актом кодификационного характера: он в концентрированном виде отражает итоги более чем десятилетней эволюции системы исполнительных органов государственной власти автономного округа, определяет основные элементы структуры этой системы, устанавливает функционально-содержательные и иерархические различия в правовом положении руководства автономного округа, высшего исполнительного органа, департаментов, служб, агентств автономного округа и их территориальных органов, фиксирует формы межведомственного взаимодействия. Немаловажным является и отражение в данном Законе базовых параметров функционирования системы органов исполнительной власти автономного округа во взаимодействии с иными органами государственной власти не только окружного уровня, но и с федеральными, а также с органами местного самоуправления, организациями и гражданами. Представляется, что рассматриваемый Закон, в полной мере учитывающий принятые на федеральном уровне стандарты современной организации деятельности исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, послужит добротной основой для дальнейшего повышения эффективности реализации законов - именно в этом заключается основное назначение исполнительной власти в любом демократическом государстве.
Наряду с принятием в течение 2009 года законов автономного округа, оказывающих фундаментальное влияние на развитие рассматриваемого блока окружного законодательства, Законодательным Собранием автономного округа решались и задачи по совершенствованию наличного законодательного материала: путем внесения изменений и дополнений в ранее принятые законодательные акты автономного округа. Так, в 2009 году ряд поправок был внесен в Закон автономного округа от 03.06.2004 N 18-ЗАО "О Губернаторе Ямало-Ненецкого автономного округа", Закон автономного округа от 18.06.1998 N 34-ЗАО "О статусе депутата Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа", Закон автономного округа от 03.06.2004 N 19-ЗАО "О депутатах Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа, работающих на профессиональной постоянной основе", Закон автономного округа от 18.02.2003 N 8-ЗАО "Об Избирательной комиссии Ямало-Ненецкого автономного округа", принят в новой редакции Закон автономного округа "О Счетной палате Ямало-Ненецкого автономного округа".
Закономерен неравнозначный характер поправок, вносившихся на протяжении 2009 года в перечисленные законодательные акты: в одних случаях они довольно обширны и содержательны, в других - весьма лаконичны и носят редакционный, уточняющий характер. В числе объективных факторов, обусловливающих неравномерность обновления законодательных основ правового положения органов государственной власти автономного округа, необходимо указать на различия в качестве содержания корректируемых нормативных актов. Так, поправки, вносившиеся в течение 2009 года в Закон автономного округа "О Губернаторе Ямало-Ненецкого автономного округа", носили редакционный характер и предусматривали, главным образом, терминологические уточнения норм данного Закона, а также некоторое видоизменение содержания отдельных полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации. Аналогичным образом большинство изменений, внесенных в Закон автономного округа "О статусе депутата Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа", носили лишь уточняющий характер и были обусловлены изменением наименования законодательного органа автономного округа; наиболее значимые изменения в статусе депутатов Законодательного Собрания автономного округа связаны с установлением для них ограничений, идентичных с теми, которые предусмотрены для лиц, замещающих государственные должности автономного округа, и направлены на обеспечение единства методической основы противодействия коррупции в системе государственного управления.
Не стал исключением в этом смысле и Закон автономного округа "О депутатах Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа, работающих на профессиональной постоянной основе": внесенные в него в 2009 году поправки свелись к терминологической замене прежнего наименования окружного парламента новым.
Несколько иначе выглядят результаты совершенствования на протяжении 2009 года законодательных основ статуса Избирательной комиссии автономного округа и ее членов. Изменения и дополнения, внесенные в Закон автономного округа "Об Избирательной комиссии Ямало-Ненецкого автономного округа", являются разноплановыми и весьма содержательными. Прежде всего, для членов Избирательной комиссии автономного округа были установлены ограничения, идентичные с теми, которые предусмотрены для лиц, замещающих государственные должности автономного округа, и направлены на минимизацию коррупциогенных факторов в системе государственного управления. Кроме того, существенная часть поправок была направлена на уточнение места Избирательной комиссии автономного округа в системе органов и институтов, обеспечивающих реализацию избирательных прав граждан и прав на участие в референдуме. Ряд изменений коснулся также объема и содержания полномочий окружной Избирательной комиссии, в том числе по реализации функций методического руководства деятельностью избирательных комиссий муниципальных образований автономного округа.
Еще одним значимым событием в динамике развития рассматриваемого блока окружного законодательства стало, как указывалось ранее, принятие в новой редакции Закона автономного округа "О Счетной палате Ямало-Ненецкого автономного округа". Предпосылки для комплексного обновления законодательных основ правового статуса данного органа были сформированы в связи с внесением соответствующих изменений в Устав (Основной закон) автономного округа: согласно новой редакции статьи 66 Устава функциональные рамки компетенции Счетной палаты автономного округа существенным образом расширились и предполагают теперь осуществление данным органом комплексного государственного контроля за использованием окружных финансов, а также за управлением, использованием и распоряжением государственным имуществом автономного округа (а не только за его использованием, как закреплялось в прежней редакции названной статьи Устава). Сам же Закон автономного округа от 19.06.2009 N 50-ЗАО "О Счетной палате Ямало-Ненецкого автономного округа" является комплексным законодательным актом, который, как и Закон-предшественник, всеобъемлющим образом регламентирует элементы правового статуса Счетной палаты автономного округа с учетом расширения и уточнения предметной области проводимого данным органом государственного финансового контроля. В частности, в Законе в уточненном виде сформулированы задачи деятельности Счетной палаты автономного округа, принципы их выполнения, закреплен состав должностных лиц, обеспечивающих выполнение основных функций Счетной палаты, установлены формы контроля и требования к актам реагирования по результатам контрольных мероприятий, определены механизмы взаимодействия Счетной палаты с Законодательным Собранием автономного округа, Губернатором автономного округа, иными органами и должностными лицами.
В 2009 году внимание окружного законодателя было уделено также проблемам совершенствования системы государственных должностей автономного округа и должностей государственной гражданской службы автономного округа. На протяжении прошедшего года различного рода изменения и дополнения регулярно вносились в Закон автономного округа от 27.06.2006 N 33-ЗАО "О государственных должностях Ямало-Ненецкого автономного округа" и Закон автономного округа от 06.12.2005 N 78-ЗАО "О реестре должностей государственной гражданской службы Ямало-Ненецкого автономного округа". В частности, изменения и дополнения, вносившиеся в течение 2009 года в Закон автономного округа "О реестре должностей государственной гражданской службы Ямало-Ненецкого автономного округа", имели в основном технический характер и были связаны с уточнением наименования отдельных должностей гражданских служащих; соответствующие корректировки одновременно вносились и в Закон автономного округа от 06.12.2005 N 77-ЗАО "О денежном содержании государственных гражданских служащих Ямало-Ненецкого автономного округа".
Изменения и дополнения, регулярно вносившиеся на протяжении 2009 года в Закон автономного округа "О государственных должностях Ямало-Ненецкого автономного округа", являются существенно более обширными и значимыми по своему содержанию. В прошедшем году усилия окружного законодателя здесь, прежде всего, были направлены на приведение системы противодействия коррупции в сфере государственного управления к единому методическому знаменателю, в связи с чем для лиц, замещающих государственные должности автономного округа, были предусмотрены ограничения и запреты, а также требования по декларированию своих доходов, имущества и обязательств, идентичные тем, которые установлены для государственных гражданских служащих автономного округа. Существенное внимание также было уделено вопросам развития системы социальных гарантий для лиц, замещающих государственные должности автономного округа: в Закон внесены дополнения, закрепляющие условия и детальный порядок реализации права на жилищное обеспечение, откорректирована система назначения пенсий за выслугу лет, исчисления стажа работы на государственных должностях автономного округа, уточнены коэффициенты, применяемые при установлении месячного денежного содержания лицам, замещающим государственные должности автономного округа.
В настоящее время, когда в масштабах страны активизировались процессы построения постиндустриальной экономики и информационного общества, все возрастающее значение приобретают вопросы повышения эффективности государственного управления на основе применения современных информационных технологий и автоматизации управленческого труда, процессов документального обмена между органами власти и управления. В Ямало-Ненецком автономном округе данные проблемы в предшествующие несколько лет уже находились в поле постоянного внимания окружного законодателя: была сформирована первоначальная законодательная основа для создания Единой комплексной информационной системы автономного округа, утверждена окружная целевая программа, предусматривавшая последовательное наращивание степени применения информационных технологий в деятельности органов государственной власти автономного округа. В 2009 году законодательные основы организации функционирования Единой комплексной информационной системы автономного округа подверглись качественному обновлению: в новой редакции принят Закон автономного округа "О Единой комплексной информационной системе Ямало-Ненецкого автономного округа", постановлением Администрации автономного округа от 17.12.2009 N 723-А переутверждена в обновленном виде окружная целевая программа "Развитие Единой комплексной информационной системы Ямало-Ненецкого автономного округа на 2008 - 2010 годы". Вслед за утратившим силу Законом-предшественником Закон автономного округа от 30.04.2009 N 29-ЗАО "О Единой комплексной информационной системе Ямало-Ненецкого автономного округа" в качестве ключевых задач, решаемых при использовании, эксплуатации и развитии ЕИС, определяет обеспечение доступа граждан и юридических лиц к информации о деятельности органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления, информационное обеспечение полномочий органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления, в том числе прогнозирование и управление социально-экономическим развитием муниципальных образований и автономного округа в целом, создание эффективной информационной и телекоммуникационной сети органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления для принятия и исполнения управленческих решений, обеспечение информационного обмена с федеральными, муниципальными и иными информационными системами (ресурсами) в рамках единого информационного пространства.
Особо следует отметить то обстоятельство, что в истекшем 2009 году работа окружного законодателя по модернизации законодательных основ функционирования органов государственной власти автономного округа и их должностных лиц не ограничилась внутрисистемным совершенствованием, а привела ко вполне ощутимым результатам в плане развития механизмов внешнего взаимодействия окружных органов власти и управления, в частности, с институтами местного самоуправления. Так, принятым Законом автономного округа от 18.12.2009 N 101-ЗАО "О взаимодействии органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа с Советом муниципальных образований Ямало-Ненецкого автономного округа" определены принципы и круг полномочий органов государственной власти автономного округа по взаимодействию с окружным Советом муниципальных образований. Между тем, лаконичный характер норм данного Закона со всей очевидностью потребует дальнейшего развития содержащихся в них положений, в том числе путем принятия специальных законодательных актов автономного округа, устанавливающих регламенты взаимодействия окружных органов государственной власти с Советом муниципальных образований автономного округа в рамках конкретных форм сотрудничества. Особую актуальность данный тезис приобретает в свете признания в 2009 году утратившим силу Закона автономного округа от 04.10.2005 N 58-ЗАО "О порядке учета мнения органов местного самоуправления при рассмотрении и принятии законов Ямало-Ненецкого автономного округа": как известно, консолидация усилий органов власти и управления различных уровней способствует достижению большей эффективности в последующей реализации законодательных решений.
Наконец, необходимо указать на то, что в рамках решения задач по совершенствованию в автономном округе организационно-функциональных основ деятельности публичной власти в истекшем году окружным законодателем была продолжена работа по "расчистке" правового пространства путем признания утратившими силу устаревших законодательных актов, действующих в рассматриваемой сфере, и тех, в применении которых отпала необходимость в современных условиях. В частности, принятыми Законом автономного округа от 19.06.2009 N 54-ЗАО "О признании утратившими силу некоторых решений Президиума Совета народных депутатов Ямало-Ненецкого автономного округа" и Законом автономного округа от 19.06.2009 N 55-ЗАО "О признании утратившими силу некоторых решений Малого совета Совета народных депутатов Ямало-Ненецкого автономного округа" отменено действие значительного числа устаревших законодательных решений, принятых в предшествующее время, - в социально-экономической и политической обстановке, существенно отличающейся от существующей ныне и уже не отвечающей современным приоритетам общегосударственной политики социально-экономического развития страны.
Анализируя некоторые итоги правотворческой деятельности Законодательного Собрания автономного округа в 2009 году в части развития законодательных основ функционирования органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления, служебной деятельности их должностных лиц, следует отметить достаточную динамику процесса законотворчества в данной сфере, нацеленность деятельности законодательного органа автономного округа на упорядочение действующего здесь массива нормативно-правовых установлений, интегративную взаимосвязь вновь принятых законодательных актов автономного округа с правовыми нормами, действующими на федеральном уровне, соответствие этих актов приоритетам государственной политики в области реформирования и совершенствования ключевых институтов публичной власти в Российской Федерации. Особенно важными, с этой точки зрения, шагами, предпринятыми в истекшем году, необходимо признать принятие ряда новых и качественное обновление некоторых из действующих системообразующих законов автономного округа, определяющих принципы организации и функционирования системы исполнительных органов государственной власти автономного округа, а также устанавливающих статус Губернатора автономного округа, депутатов Законодательного Собрания автономного округа, некоторых других высших должностных лиц и государственных органов автономного округа.
1.3.Совершенствование законодательных основ местного самоуправления на территории Ямало-Ненецкого автономного округа и административно-территориального устройства Ямало-Ненецкого автономного округа
В докладах законодательного органа автономного округа о состоянии законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа соответственно в 2007 году и 2008 году отмечалось, что в настоящее время Ямало-Ненецкий автономный округ имеет сложившуюся систему местного самоуправления, устоявшуюся и апробированную временем схему административно-территориального деления. По этой причине законодательство автономного округа в данной сфере в истекшем 2009 году не подверглось значительным изменениям и дополнениям; не были приняты в данной области и какие-либо ключевые законы автономного округа, которые закладывали бы основу для глубокого преобразования территориальной основы осуществления государственной власти и местного самоуправления в автономном округе.
В частности, изменения и дополнения, вносившиеся в 2009 году в законодательные акты автономного округа, регламентирующие вопросы административно-территориального устройства автономного округа и территориальной организации местного самоуправления, во многом носили редакционный характер и были направлены на уточнение ранее принятых нормативных установлений. Так, в истекшем 2009 году ряд такого рода уточняющих поправок был внесен в Закон автономного округа от 06.10.2006 N 42-ЗАО "Об административно-территориальном устройстве Ямало-Ненецкого автономного округа": откорректировано понятие "административно-территориального устройство автономного округа", уточнена терминология, используемая в нормах Закона. Кроме отмеченных поправок, внесенными в названный Закон изменениями и дополнениями был уточнен порядок изменения статуса и наименования административно-территориальных единиц автономного округа.
Законодательство автономного округа об организации местного самоуправления в истекшем году, как и в предшествующем, в основном развивалось в направлении усиления сотрудничества и кооперации органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления в автономном округе. Каких-либо кардинальных преобразований в рамках данного блока законодательных актов в 2009 году не произошло.
Так, принят Закон автономного округа от 06.11.2009 N 83-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по выплате компенсации части родительской платы за содержание детей в муниципальных образовательных учреждениях и иных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования". Закон в соответствии с требованиями федерального законодательства содержит все элементы, необходимые для наделения органов местного самоуправления городских округов, городских и сельских поселений автономного округа отдельными государственными полномочиями автономного округа по компенсации части родительской платы за содержание детей в учреждениях дошкольного образования: срок, на который муниципальные органы наделяются этими полномочиями, взаимные права и обязанности окружных органов государственной власти и муниципальных органов в связи с исполнением указанных полномочий, методику определения условий материально-технического обеспечения автономным округом осуществления делегированных полномочий муниципальными органами, механизм контроля за их осуществлением.
С 1 января 2009 года вступили в действие и дали возможность судить о первых результатах реализации еще ряд принятых ранее законов автономного округа о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями автономного округа: Закон автономного округа от 03.12.2007 N 115-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по обеспечению жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" и Закон автономного округа от 05.10.2007 N 89-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по регулированию трудовых отношений и управлению охраной труда".
Кроме того, на протяжении 2009 года проведена работа по внесению необходимых изменений и дополнений и в другие ранее принятые законы автономного округа о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями автономного округа; при этом внесенные поправки различны по своему содержанию и значимости.
Так, изменения и дополнения, внесенные в 2009 году в Закон автономного округа от 14.12.2007 N 127-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству над совершеннолетними гражданами", носили в основном технический характер и были направлены на корректировку используемой в Законе терминологии с учетом положений гражданского законодательства об опеке, попечительстве и патронаже, а также на уточнение круга контрольных полномочий органов местного самоуправления в процессе осуществления ими делегированных им отдельных государственных полномочий автономного округа. Сугубо техническими, связанными с уточнением применяемой терминологии, следует признать и поправки, внесенные в 2009 году в Закон автономного округа от 06.12.2005 N 88-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ямало-Ненецкого автономного округа отдельными государственными полномочиями в области архивного дела".
В ряде случаев поправки, внесенные на протяжении 2009 года в законы автономного округа о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями автономного округа, напротив, весьма содержательны и имеют важное социальное значение. Например, в Закон автономного округа от 28.12.2005 N 108-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предоставлению мер социальной поддержки отдельным категориям населения, являющихся расходными обязательствами Российской Федерации" в течение 2009 года изменения и дополнения вносились дважды. В мае 2009 года в результате поправок в названном Законе был определен порядок осуществления органами местного самоуправления отдельного государственного полномочия по назначению и выплате единовременного пособия беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, и ежемесячного пособия на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, установлена методика расчета размера субвенций, предоставляемых органам местного самоуправления для выплаты данных пособий. А в ноябре 2009 года изменениями и дополнениями, внесенными в рассматриваемый Закон, предусмотрено увеличение на 1,5% размера субвенций, выделяемых органам местного самоуправления на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг; данное увеличение позволит органам местного самоуправления покрывать расходы по оплате услуг почтовой связи и банковских организаций, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг, а значит, более эффективно осуществлять указанное отдельное государственное полномочие.
Значимым достижением в сфере реализации социальной политики в автономном округе в 2009 году стало введение ежемесячной региональной социальной доплаты к пенсии до величины прожиточного минимума, о чем говорилось в ежегодном докладе Губернатора автономного округа о положении дел в автономном округе. В связи с установлением указанной социальной доплаты соответствующие изменения и дополнения внесены в ноябре 2009 года в Закон автономного округа от 16.12.2004 N 88-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере социальной поддержки и социального обслуживания населения Ямало-Ненецкого автономного округа", в том числе установлен порядок определения общего объема субвенций для осуществления отдельных государственных полномочий по предоставлению региональной социальной доплаты к пенсии. Одновременно был уточнен и закрепленный данным Законом порядок определения общего объема субвенций для осуществления отдельных государственных полномочий по предоставлению пожизненного денежного содержания инвалидам и участникам Великой Отечественной войны.
Законодательные основы пространственной организации местного самоуправления в автономном округе на протяжении 2009 года почти не претерпели изменений. Отметить необходимо лишь уточнение в истекшем году описания границ Пуровского и Красноселькупского районов автономного округа, а также присвоение поселку Тарко-Сале статуса городского поселения. Соответствующие поправки были внесены в Закон автономного округа от 20.12.2004 N 113-ЗАО "О наделении статусом, определении административного центра и установлении границ муниципальных образований Пуровского района" и Закон автономного округа от 18.10.2004 N 41-ЗАО "О наделении статусом, определении административного центра и установлении границ муниципальных образований Красноселькупского района".
Наконец, немаловажной представляется проведенная окружным законодателем работа по совершенствованию системы гарантий деятельности депутатов, выборных и ряда иных должностных лиц местного самоуправления. С 2009 года началась реализация Закона автономного округа от 25.12.2008 N 123-ЗАО "О гарантиях осуществления полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления, члена избирательной комиссии муниципального образования в Ямало-Ненецком автономном округе", пришедшего на смену утратившему силу Закону автономного округа от 10.01.2007 N 13-ЗАО "О гарантиях лицам, замещающим муниципальные должности в Ямало-Ненецком автономном округе". В целом рассматриваемый Закон изначально был направлен на урегулирование вопросов реализации лицами, замещающими или замещавшими муниципальные должности в автономном округе, прав на дополнительное пенсионное обеспечение; помимо соответствующих положений, Закон также закрепил нормы диспозитивного характера, дающие право муниципальным образованиям автономного округа определять дополнительные гарантии деятельности таких должностных лиц. Уже в декабре 2009 года в рассматриваемый Закон были внесены существенные изменения и дополнения, направленные на приведение механизма пенсионных гарантий для лиц, замещающих или замещавших муниципальные должности в автономном округе, к единому методическому основанию с порядком реализации прав на пенсионное обеспечение по выслуге лет, предоставленных государственным гражданским служащим автономного округа и лицам, замещающим или замещавшим государственные должности автономного округа.
Подводя итог аналитическому обзору состояния законодательства автономного округа, регулирующего вопросы административно-территориального устройства субъекта Федерации и организации на территории автономного округа местного самоуправления, нужно констатировать, что развитие в 2009 году окружного законодательства в данной сфере нельзя назвать динамичным. Однако в этой связи важно отметить, что законодательство автономного округа, регулирующее соответствующие пласты общественных отношений, является в целом достаточно проработанным как с содержательной, так и с юридико-технической точек зрения, соответствует положениям федерального законодательства, органично его дополняя и конкретизируя. Вместе с тем в автономном округе, что отмечалось и в предыдущем докладе окружного законодательного органа о состоянии законодательства автономного округа в 2008 году, сегодня по-прежнему требуется приложение совместных активных усилий всех субъектов правотворчества по решению задач укрепления гарантий равноправного сотрудничества органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления, повышения эффективности бюджетных расходов в связи с осуществлением отдельных государственных полномочий автономного округа муниципальными органами (в том числе путем расширения практики финансирования в зависимости от результатов), обеспечения действенности права на местное самоуправление для тех граждан, которые проживают в отдаленных, труднодоступных местностях автономного округа.
1.4.Законодательное развитие основ государственно-правового статуса Ямало-Ненецкого автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации
Ямало-Ненецкий автономный округ является неотъемлемой составной частью Российского государства. В силу этого автономный округ не может развиваться изолированно, по своей особенной траектории, выходящей за рамки конституционной модели федеративной российской государственности. Постоянное совершенствование и укрепление основ федеративных отношений в России, происходящее в общегосударственном масштабе, неизбежно влечет и дальнейшее развитие окружного законодательства, устанавливающего основополагающие атрибуты государственно-правового статуса автономного округа.
В этой связи прежде всего необходимо вновь указать на значимость законодательного закрепления системы исполнительных органов государственной власти автономного округа, развитие законодательных основ мониторинга правового пространства в автономном округе. Наличие собственных органов законодательной и исполнительной власти является неотъемлемым атрибутом государственно-правового статуса любого субъекта Российской Федерации, равно как и право субъектов Федерации на осуществление собственного законодательного регулирования по вопросам, конституционно отнесенным к их ведению и к полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения с Российской Федерацией. Нельзя не упомянуть и о конституционном принципе единства системы исполнительных органов государственной власти в рамках осуществления ими регулирования по предметам ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения с субъектами Российской Федерации. С учетом данного обстоятельства Закон автономного округа "О системе исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа", будучи нормативным правовым актом кодификационного характера, закрепляет правовой фундамент и основополагающие принципы организации исполнения законодательных решений общегосударственного значения на территории автономного округа с учетом ключевых конституционно закрепленных в России ценностей федерализма и приоритетов государственной региональной политики. Аналогичная задача решается и в рамках Закона автономного округа "О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе", действие которого направлено на обеспечение единства правового пространства Российской Федерации.
Вместе с тем ключевые элементы государственно-правового статуса Ямало-Ненецкого автономного округа как самостоятельного равноправного субъекта Российской Федерации к настоящему времени являются устоявшимися, закреплены конституционно и отражены в актах уставного правотворчества субъекта Федерации, неоднократно подвергались критическому осмыслению и оценке в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, принимавшихся, в частности, по проблеме взаимоотношений составных частей так называемых сложносоставных субъектов Российской Федерации. И нужно отметить, что в настоящее время Тюменская область остается единственным сложносоставным субъектом Российской Федерации, в рамках которого найдены эффективные формы "горизонтальной" кооперации органов государственной власти области и входящих в ее состав автономных округов. Подтверждением тому является продолжение реализации на протяжении 2009 года пролонгированного годом ранее Договора от 09.07.2004 между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа, в рамках которого в предшествующий период была разработана и реализуется по настоящее время программа "Сотрудничество".
Помимо отмеченных событий, имевших место в динамике законодательного развития в истекшем году основ государственно-правового статуса автономного округа, необходимо также указать на ряд изменений и дополнений, внесенных в законодательство автономного округа об официальной символике и государственных наградах субъекта Федерации: наличие официальной символики и установленной системы государственных наград традиционно считается одним из важнейших атрибутов государственно-правового статуса территориальных образований. В большинстве случаев такие изменения носили сугубо редакционный характер, в частности, были связаны с изменением наименования законодательного органа автономного округа; таковы поправки, внесенные в Закон автономного округа от 13.10.2003 N 41-ЗАО "О гербе Ямало-Ненецкого автономного округа", Закон автономного округа от 18.06.1997 N 22 "О почетном звании Ямало-Ненецкого автономного округа", Закон автономного округа от 13.11.1997 N 45 "О премии Ямало-Ненецкого автономного округа".
В ряде случаев изменения и дополнения, вносившиеся в законодательные акты автономного округа, определяющие официальную символику субъекта Российской Федерации и систему государственных наград, являлись более значимыми. Так, поправки, внесенные в 2009 году в Закон автономного округа от 09.12.1996 N 47 "О флаге Ямало-Ненецкого автономного округа", предусматривают уточнение порядка использования флага автономного округа посредством ограничения числа случаев, когда он может размещаться на зданиях, занимаемых федеральными органами государственной власти, а также в кабинетах должностных лиц, находящихся на федеральной государственной гражданской службе, помещаться на служебных автомобилях должностных лиц автономного округа, устанавливают запрет на создание флагов муниципальных образований автономного округа, идентичных флагу автономного округа либо заимствующих элементы флага автономного округа в качестве геральдической основы. Кроме того, изменениями, внесенными в данный Закон, определяются правовые основания ответственности за использование флага автономного округа с нарушением требований Закона, а равно за осквернение флага автономного округа.
Достаточно значимыми являются и изменения и дополнения, внесенные в 2009 году в Закон автономного округа от 27.06.2008 N 46-ЗАО "О медали "Материнская слава Ямала". В частности, поправками предусматривается изменение характера данной награды: теперь она признается учреждаемой в целях, прежде всего, общественного признания заслуг многодетных матерей. Кроме того, установлено, что награждение медалью может производиться и в отношении матерей, которые на дату принятия решения о награждении продолжают воспитывать своих детей. Наконец, существенным является и то, что претендовать на награждение данной медалью теперь смогут не только многодетные матери, дети которых отдают в данный момент молодость и силы служению обществу и труду, но и те, дети которых трагически погибли или пропали без вести при исполнении своего воинского, служебного или гражданского долга. Также уточнена и периодичность вручения медали "Материнская слава Ямала": награждение будет приурочиваться к празднованию Дня матери и Дня образования Ямало-Ненецкого автономного округа. Очевидно, что перечисленные поправки в Закон позволят в перспективе дополнительно повысить социальную значимость награждения многодетных матерей в автономном округе медалью "Материнская слава Ямала".
Давая оценку основным итогам развития в 2009 году законодательства автономного округа, определяющего важнейшие черты государственно-правового статуса Ямало-Ненецкого автономного округа в качестве равноправного субъекта Российской Федерации, необходимо констатировать, что в этой части окружное законодательство отличается достаточной степенью развитости, соответствует основным современным тенденциям развития федеративных отношений в нашей стране. Качество законодательства автономного округа, регламентирующего данную сферу отношений, служит фундаментом и одновременно катализатором дальнейшего развития основ демократии, системы социальных ценностей и важнейших институтов гражданского общества на территории автономного округа. При этом основные результаты развития в 2009 году данного блока окружного законодательства стали закономерным итогом завершившейся в стране административной реформы, обеспечив тем самым прочную основу для дальнейшей модернизации системы публичной власти.
2.Стратегия развития законодательства в сфере бюджетных отношений и отношений в области использования государственного имущества
Ямало-Ненецкого автономного округа
Федерализм как одна из основ конституционного строя Российской Федерации, как известно, предполагает разделение государственной власти между Российской Федерацией в целом и ее субъектами. Оптимальная организация этого разделения является важнейшим фактором в обеспечении стабильности публичного управления и его эффективности. Особую актуальность при этом приобретает обоснованное разделение государственно-властных полномочий по регулированию отношений в области формирования и использования бюджетных средств, реализации налоговой политики.
Модель разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, установленная Конституцией страны, предполагает осуществление правового регулирования финансово-бюджетных отношений как на общегосударственном, так и на субфедеральном уровнях, что обусловлено необходимостью, с одной стороны, единства, а с другой стороны, дифференциации подходов к законодательному нормированию указанной группы общественных отношений исходя из объективных особенностей различных субъектов Федерации: природно-климатических, социальных, демографических, экологических и ряда других.
Система бюджетного законодательства автономного округа развивается в качестве структурного уровня бюджетного законодательства Российской Федерации. При этом важнейшим условием эффективности бюджетного законодательства является достижение необходимой степени согласованности и взаимодействия его различных уровней, а это, в свою очередь, должно обеспечить баланс интересов федерального центра и автономного округа в сфере регулирования бюджетно-финансовых отношений.
Осуществление самостоятельного правового регулирования определенного круга вопросов собственной бюджетной деятельности автономного округа следует рассматривать не только как способ достижения необходимой децентрализации государственной власти в условиях признания принципа федерализма, но и как один из аспектов проявления юридической природы бюджета, выступающего важнейшим элементом экономической основы государственной власти субъекта Федерации.
Исходя из этих базовых посылок, в 2009 году развитие в автономном округе законодательства, регламентирующего бюджетно-финансовые отношения, было связано отнюдь не только с принятием ежегодных Законов автономного округа об окружном бюджете и бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования на соответствующий год и плановый период, а также оперативным внесением изменений и дополнений в Закон об окружном бюджете и Закон о бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования на текущий год; на протяжении 2009 года блок бюджетного законодательства автономного округа подвергся существенному обновлению, развиваясь в неразрывной взаимосвязи с приоритетами налоговой политики и задачами по реализации антикризисных мер.
18 декабря 2009 года был принят новый Закон автономного округа "О межбюджетных отношениях в Ямало-Ненецком автономном округе", являющийся одним из ключевых законодательных актов в данной сфере. Данный Закон вступил в действие в 2010 году, заложив основы построения межбюджетных отношений в автономном округе в обновленном формате; полноценная реализация отдельных положений Закона будет обеспечена с 2011 года. В полном соответствии с ключевыми принципами бюджетно-финансового регулирования, установленными в нормах федерального законодательства, рассматриваемый Закон закрепляет основные формы межбюджетных отношений в автономном округе, определяет принципы и условия предоставления межбюджетных трансфертов, порядок формирования окружного (регионального) фонда финансовой поддержки поселений, аналогичного фонда для финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), окружного (регионального) фонда софинансирования расходов и окружного (регионального) фонда компенсаций. Кроме того, Законом устанавливаются нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты; анализ установленных нормативов показывает, что их величина определялась исходя из необходимости создания стимулов для муниципальных органов власти по развитию экономики и предпринимательской инициативы на подведомственной им территории, обеспечению роста доходов и повышения уровня благосостояния жителей муниципальных образований. Рассматриваемый Закон содержит обновленный набор методик, необходимых для реализации установленной системы межбюджетных отношений в автономном округе; в содержательном плане указанные методики ориентированы на расширение практики финансирования "по результатам", нежели аналогичные методики, предусматривавшиеся Законом-предшественником. Соответственно, ожидаемым результатом реализации рассматриваемого Закона должно стать повышение эффективности бюджетных расходов в автономном округе, что в условиях продолжающегося экономического кризиса является одной из важнейших задач на ближайшую перспективу: как отметил Президент Российской Федерации в Бюджетном послании 2009 года, должен быть обеспечен режим рациональности и жесткой экономии бюджетных средств, предполагающий достижение максимально возможного мультипликативного экономического и социального эффекта от каждого бюджетного рубля.
Давая оценку динамике развития бюджетно-финансового законодательства автономного округа в 2009 году, нельзя не отметить успешных совместных усилий всех органов государственной власти автономного округа по подготовке и принятию ежегодных и потому, казалось бы, стандартных, ставших уже привычными Закона автономного округа от 30.11.2009 N 93-ЗАО "Об окружном бюджете на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов" и Закона автономного округа от 30.11.2009 N 94-ЗАО "О бюджете Окружного фонда ОМС на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов". Между тем в ежегодном Докладе о положении дел в Ямало-Ненецком автономном округе в декабре 2009 года Губернатор автономного округа так охарактеризовал результаты совместной работы органов государственной власти автономного округа по подготовке и утверждению ежегодных бюджетных законов: "...в 2009 году обеспечены условия для уверенного движения автономного округа к новым экономическим и социальным ориентирам.
Принят бездефицитный бюджет. Он характеризуется хорошим уровнем ликвидности и отсутствием долговой нагрузки.
Бюджет составлен с учетом безусловного исполнения всех социальных обязательств перед всеми категориями граждан, подпадающими под меры окружной социальной поддержки... В 2010 году в сравнении с нынешним годом возрастут текущие расходы в консолидированном бюджете на социальную политику, здравоохранение, образование, спорт, охрану окружающей среды и агропромышленный комплекс... Принципиально, что одновременно с этим в окружном бюджете на 41% урезаны расходы на содержание органов государственной власти.
В целом затраты на социальные цели в составе консолидированного бюджета автономного округа приблизятся к отметке 80%".
Нельзя не отметить и то обстоятельство, что окружным законодателем в 2009 году проведена значительная работа по текущей корректировке ежегодных бюджетных законов автономного округа в соответствии с предложениями исполнительных органов государственной власти автономного округа, а также анализу и утверждению отчетов об исполнении окружного бюджета и бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования за предыдущий финансовый год. Результатом этой совместной работы органов государственной власти автономного округа стало, как отметил Губернатор автономного округа в своем ежегодном докладе о положении дел в Ямало-Ненецком автономном округе, сохранение социальной стабильности в условиях кризисных явлений экономики.
В частности, на протяжении 2009 года неоднократно вносились изменения и дополнения в Закон автономного округа от 21.11.2008 N 87-ЗАО "Об окружном бюджете на 2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов", Закон автономного округа от 24.11.2008 N 93-ЗАО "О бюджете Окружного фонда обязательного медицинского страхования Ямало-Ненецкого автономного округа на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов", приняты Закон автономного округа от 19.06.2009 N 44-ЗАО "Об утверждении отчета об исполнении окружного бюджета за 2008 год" и Закон автономного округа от 19.06.2009 N 47-ЗАО "Об исполнении бюджета Окружного фонда обязательного медицинского страхования Ямало-Ненецкого автономного округа за 2008 год".
Регулярный мониторинг состояния бюджетно-финансового законодательства автономного округа, оперативное внесение в него необходимых изменений и дополнений являются основой для дальнейшего развития не только законодательных актов в сфере межбюджетных отношений, но и совокупности процедурных норм и положений, образующих правила бюджетного процесса. На протяжении 2009 года Закон автономного округа от 03.03.2008 N 2-ЗАО "О бюджетном процессе в Ямало-Ненецком автономном округе" претерпел ряд изменений и дополнений, различных по своему характеру и значению. Некоторые из поправок носили исключительно редакционный характер (например, были обусловлены изменением наименования законодательного органа автономного округа), другие - являются критически важными для дальнейшего совершенствования механизмов бюджетно-финансового планирования, администрирования и контроля, повышения устойчивости регионального бюджета к внешним негативным факторам. В частности, изменения и дополнения, внесенные в 2009 году в рассматриваемый Закон автономного округа, предусматривают формирование резервного фонда автономного округа в составе окружного бюджета, а также уточнение полномочий финансового органа автономного округа по отношению к другим участникам бюджетного процесса.
Как известно, важным инструментом реализации бюджетно-финансовых прав субъекта Федерации является формирование, а в необходимых случаях и коррекция источниковой базы образования доходной части регионального бюджета. Одним из важнейших источников формирования доходной части окружного бюджета и консолидированного бюджета автономного округа выступают налоговые доходы, величина которых напрямую зависит от вектора реализации в автономном округе налоговой политики. В этой связи необходимо дать критическую оценку и основным итогам совершенствования законодательства автономного округа в сфере осуществления налоговой политики.
Динамику развития налогового блока окружного законодательства в 2009 году сложно назвать высокой, что, впрочем, объяснимо тем, что основные законодательные акты автономного округа в данной сфере были приняты в предшествующее время и являются в достаточной степени проработанными, определяют основные элементы режимов налогообложения, права по установлению которых предоставлены субъектам Российской Федерации. Иными словами, вектор развития данного блока окружного законодательства в высокой степени предопределен активностью в соответствующей сфере федерального законодателя.
Истекший год в плане развития налогового блока окружного законодательства характеризуется несколькими основными событиями. В частности, с 1 января 2009 года началось применение Закона автономного округа от 18.12.2008 N 112-ЗАО "О налоговой ставке для налогоплательщиков, применяющих упрощенную систему налогообложения и выбравших в качестве объекта налогообложения доходы, уменьшенные на величину расходов", которым предусмотрено понижение налоговой ставки для упрощенной системы налогообложения при методе определения налоговой базы по принципу "доходы минус расходы" на один процент.
В целях оценки эффективности установления налоговых льгот по транспортному налогу и налогу на имущество организаций, а также обобщения статистической информации о суммах, высвобождающихся при применении льгот по указанным налогам, и характере их последующего использования налогоплательщиками внесены соответствующие поправки в Закон автономного округа от 27.11.2003 N 56-ЗАО "О налоге на имущество организаций" и Закон автономного округа от 25.11.2002 N 61-ЗАО "О ставках транспортного налога на территории Ямало-Ненецкого автономного округа", предусматривающие обязанность налогоплательщиков, претендующих на применение налоговых льгот, представлять соответствующую информацию в установленном порядке. Кроме того, путем внесения изменений и дополнений в Закон автономного округа "О ставках транспортного налога на территории Ямало-Ненецкого автономного округа" расширен круг граждан, имеющих право на использование льготы по данному налогу: теперь от него освобождены полные кавалеры ордена Славы, а также инвалиды I, II, III групп (если они являются владельцами легковых автомобилей с мощностью двигателя до 100 лошадиных сил включительно). Как отмечал в своем ежегодном Докладе о состоянии дел в Ямало-Ненецком автономном округе Губернатор автономного округа, в ближайшей перспективе необходимо работать над дальнейшим поэтапным расширением круга лиц, пользующихся льготами по уплате транспортного налога на территории автономного округа.
Важным элементом экономической основы деятельности органов государственной власти автономного округа традиционно выступает государственная собственность субъекта Федерации. При этом сфера управления и распоряжения государственным имуществом автономного округа является одной из тех сфер, где экономические интересы общества, государства и частных лиц переплетены наиболее тесно. По этой причине в данной области возможно установление значительного числа административных ограничений, позволяющих государству как собственнику сохранять некий статус-кво. Однако в современных условиях хозяйствования невозможно удовлетворение ни интересов государства, ни интересов бизнеса, ни (в конечном счете) общества, если за счет административных ограничений делать акцент на сохранении и неприкасаемости государственного имущества. Как и любой экономический объект, государственное имущество должно активно вовлекаться в оборот и, в то же время правовой режим его использования должен эффективно гарантировать государство от неоправданного уменьшения его активов. Решение этих, на первый взгляд противоположных, задач связано с проведением выверенной политики по снижению для субъектов малого и среднего предпринимательства уровня административных ограничений на доступ к объектам государственной собственности автономного округа с целью их коммерческого использования и приобретения.
В этой связи необходимо отметить, что в 2009 году блок законодательства автономного округа в области управления государственным имуществом автономного округа почти не претерпел изменений. Изменения и дополнения, внесенные на протяжении 2009 года в Закон автономного округа от 08.05.2003 N 20-ЗАО "Об управлении государственной собственностью Ямало-Ненецкого автономного округа" и Закон автономного округа от 24.06.2004 N 35-ЗАО "О приватизации государственного имущества Ямало-Ненецкого автономного округа" носили сугубо технический характер и были связаны с уточнением применяемой в них терминологии, а также с изменением наименования законодательного органа автономного округа. Закон автономного округа от 06.10.2006 N 51-ЗАО "О порядке управления и распоряжения государственным жилищным фондом Ямало-Ненецкого автономного округа коммерческого использования" в истекшем году каких-либо изменений и дополнений не претерпел. А Закон автономного округа от 04.05.2007 N 50-ЗАО "Об окружной целевой программе "Создание системы кадастра недвижимости в Ямало-Ненецком автономном округе (2007 - 2011 годы)", предусматривавший комплекс программных мероприятий по совершенствованию системы учета объектов недвижимого имущества (в том числе находящихся в окружной собственности), был признан утратившим силу в связи с закреплением полномочий по утверждению целевых программ за Администрацией автономного округа; до настоящего времени окружная целевая программа, утвержденная названным Законом автономного округа, не заменена аналогичной программой, принятой постановлением Администрации автономного округа.
Вместе с тем не лишним будет отметить, что в субъекте Федерации принята Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Ямало-Ненецком автономном округе, одобренная постановлением Администрации автономного округа от 14.08.2008 N 438-А. Значимость утверждения указанной Концепции сложно переоценить, что также подчеркивалось в аналогичном докладе окружного парламента по итогам 2008 года: Концепция, по сути, определяет не только план действий окружных органов исполнительной власти по сохранению и укреплению имущественно-экономического потенциала автономного округа, оптимизации форм использования окружного государственного имущества в хозяйственном обороте, но и формирует программу правотворческой деятельности в данной сфере. Соответственно, активность исполнительных органов государственной власти автономного округа, ответственных за развитие блока законодательства автономного округа об управлении и распоряжении государственным имуществом, должна быть на порядок более высокой в сравнении с имевшей место в 2009 году: по объективным причинам невозможно реализовать принципы и ключевые идеи, закрепленные в названной Концепции, только путем развития системы подзаконных нормативных актов в рассматриваемой сфере.
Подытоживая результаты развития в 2009 году законодательства автономного округа, регулирующего бюджетно-финансовые отношения и отношения в сфере управления и распоряжения государственным имуществом автономного округа, следует отметить приемлемый уровень динамики развития в автономном округе законодательных основ экономики публичного управления, нацеленность происходящих здесь правотворческих процессов на расширение набора и оптимизацию существующих инструментов бюджетно-финансового воздействия на общественные отношения с целью решения актуальных задач социально-экономического развития субъекта Федерации. Позитивный эффект совершенствования окружного законодательства в рассматриваемой области усиливается взаимной согласованностью и корреляцией политико-правовых решений, принимаемых в пределах предоставленных полномочий как Законодательным Собранием автономного округа, так и окружными органами исполнительной власти. При этом реализация концептуальных направлений стратегии правового развития автономного округа в данной сфере общественных отношений осуществляется в неразрывной взаимосвязи с приоритетами государственной политики в области бюджета, финансов и государственного регулирования экономики.
3.Стратегия экономического развития
Ямало-Ненецкого автономного округа
3.1.Реализация в законодательстве автономного округа приоритетов государственной политики по развитию малого и среднего предпринимательства, снижению уровня административного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов
В российской экономике последних лет одной из ключевых проблем явился усиливающийся крен в сторону развития крупных, вертикально интегрированных хозяйствующих структур и компаний, тогда как сектор малого и среднего бизнеса в плане макропоказателей своего развития находился в состоянии стагнации. По этим причинам руководством страны в 2008 году была поставлена задача по снижению уровня административного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов, стимулированию развития малого и среднего предпринимательства. В ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 2008 году указывалось на необходимость дальнейшего расширения экономической, предпринимательской свободы; как отмечалось в Послании, именно в этом успех формирования среднего класса, роста малого и среднего бизнеса, становления инновационной экономики. Этим предопределен вектор развития в 2009 году блока законодательства автономного округа, направленного на стимулирование развития в регионе малого и среднего предпринимательства.
Если же говорить о реализации государственной политики по снижению уровня административного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов, устранению избыточных мер по осуществлению государственного контроля и надзора, то это задача, прежде всего, тех органов и должностных лиц, которые организуют исполнение законов. И надо сказать, Администрацией автономного округа на протяжении 2009 года была продолжена работа по корректировке подзаконных нормативных актов, устанавливающих порядок взаимодействия органов исполнительной власти автономного округа с хозяйствующими субъектами, осуществляющими свою деятельность на территории автономного округа.
Между тем 2009 год стал годом начала реализации ряда законодательных актов автономного округа, принятых в конце декабря 2008 года и специально ориентированных на установление механизмов стимулирования малого и среднего предпринимательства в автономном округе. Ключевым актом окружного законодательства в данной сфере, безусловно, стал Закон автономного округа от 25.12.2008 N 128-ЗАО "О развитии малого и среднего предпринимательства в Ямало-Ненецком автономном округе". Данный Закон, органично дополняя соответствующие нормы актов федерального законодательства, определяет с учетом особенностей автономного округа механизмы поддержки развития малого и среднего предпринимательства в автономном округе и полномочия исполнительных органов государственной власти автономного округа в области развития названных секторов региональной экономики.
Рассматриваемый Закон устанавливает важнейшие принципы государственной политики по развитию малого и среднего предпринимательства на территории автономного округа, систему целей и показателей реализации этой политики, формы поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. Законом предусматривается образование совещательного органа в области развития малого и среднего предпринимательства, ведение специального реестра субъектов малого и среднего предпринимательства. Важно и то, что анализируемый Закон предусматривает требования по проведению в обществе пропаганды и популяризации малого и среднего предпринимательства, а также применение результатов прикладных исследований по проблемам развития малого и среднего бизнеса, что позволит обеспечить в будущем принятие наиболее взвешенных законодательных и управленческих решений, направленных на дальнейшее стимулирование развития данного сегмента региональной экономики.
В течение 2009 года органами государственной власти автономного округа также были предприняты конкретные шаги по законодательному обеспечению отдельных мер государственной поддержки малого и среднего предпринимательства. В частности, в 2009 году началась реализация Закона автономного округа от 25.12.2008 N 131-ЗАО "Об отдельных условиях реализации субъектами малого и среднего предпринимательства преимущественного права на приобретение арендуемого недвижимого имущества, находящегося в собственности муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе". Данный Закон предусматривает установление предельной величины площади арендуемой муниципальной недвижимости, преимущественное право на выкуп которой может быть реализовано на территории автономного округа субъектами малого и среднего предпринимательства, а также максимальный период рассрочки по оплате выкупаемого имущества. Законом устанавливается ограниченный срок его применения - до 1 июля 2010 года, что потребует в дальнейшем законодательного закрепления адекватной замены для перечисленных мер поддержки малого и среднего предпринимательства.
Аналогичным образом с января 2009 года в автономном округе началась реализация Закона автономного округа от 18.12.2008 N 113-ЗАО "О применении индивидуальными предпринимателями упрощенной системы налогообложения на основе патента на территории Ямало-Ненецкого автономного округа". Данный Закон определил виды деятельности, при осуществлении которых индивидуальными предпринимателями в автономном округе возможно применение упрощенной системы налогообложения на основе патента, а также размеры потенциально возможного годового дохода предпринимателя, который служит для определения налоговой базы. Законом в первоначальной редакции также были установлены и мультипликаторы, подлежащие применению при расчете потенциально возможного годового дохода предпринимателя, если им используется труд наемных работников. Однако в ноябре 2009 года в Закон внесены изменения, предусматривающие уменьшение указанных мультипликаторов, что должно являться дополнительной мерой не только по поддержке малого предпринимательства, но и по стимулированию занятости в автономном округе.
Между тем реализация государственной политики по развитию малого и среднего предпринимательства, снижению уровня административного вмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов должна иметь разумные рамки и быть увязана с приоритетами обеспечения социального "здоровья" и нравственности в обществе. По этим причинам и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Федерации необходимы конкретные шаги по искоренению несущих вред социальных факторов или по меньшей мере сокращению их влияния. В 2009 году в автономном округе в русле реализации законодательных решений, принятых на федеральном уровне, были внесены поправки в Закон автономного округа от 08.11.2003 N 51-ЗАО "О ставках налога на игорный бизнес", предусмотревшие исключение ранее установленных ставок налога для игорных заведений, которые теперь не могут находиться на территории автономного округа.
Подводя некоторые итоги развития в 2009 году блока законодательства автономного округа, рассчитанного на обеспечение поддержки малого и среднего предпринимательства, устранение избыточных процедур контроля и механизмов административного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов, динамику принятия необходимых законодательных решений сложно признать достаточной. В основном меры по стимулированию малого и среднего предпринимательства устанавливались в рамках принятия и совершенствования законов автономного округа, относящихся к иным, смежным сферам, - налоговой, инвестиционной, инновационной, сфере законодательства об отдельных видах хозяйственной деятельности. Возможно, опыт применения соответствующих актов окружного законодательства со временем будет свидетельствовать о правильности такого подхода к законодательному регулированию вопросов развития малого и среднего предпринимательства, сужения рамок административного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов; особенно если учесть, что соответствующие комплексные, межотраслевые законодательные решения, как правило, дополнялись в 2009 году принятием необходимых подзаконных актов исполнительными органами государственной власти автономного округа. Достаточно в этой связи назвать, например, постановление Администрации автономного округа от 26.02.2009 N 71-А "Об утверждении окружной целевой программы "Развитие малого и среднего предпринимательства в Ямало-Ненецком автономном округе на 2008 - 2010 годы", пришедшее на смену утратившему в 2009 году силу Закону автономного округа от 20.12.2007 N 138-ЗАО.
Однако в свете поставленных на федеральном уровне задач по созданию системы равных условий хозяйствования для предпринимательских структур любого масштаба, вне зависимости от формы собственности, на которой они основаны, в предстоящем периоде окружному законодателю все же необходимо провести значительную и одновременно кропотливую работу по оценке и корректировке положений, содержащихся в соответствующих законодательных актах автономного округа и выступающих сдерживающими факторами развития предпринимательской активности. Создание на территории автономного округа стабильно благоприятных условий для развития малого и среднего предпринимательства, конструктивного диалога региональной власти и бизнеса - основа дальнейшего процветания автономного округа, роста благосостояния его жителей.
3.2.Совершенствование законодательства автономного округа в сфере развития инвестиционного и инновационного потенциала
Концептуальные подходы к построению системы законодательных актов автономного округа, нацеленных на стимулирование привлечения инвестиций в экономику региона, должны основываться на учете ряда факторов, определяющих объем и содержание создаваемой в автономном округе нормативной базы развития инвестиционной активности. К таким факторам относятся следующие:
1) объем и характер полномочий органов государственной власти автономного округа в области регулирования инвестиционной деятельности;
2) экономическое содержание механизмов внутренних и внешних (в том числе иностранных) инвестиций в экономику региона, детерминированное глобальной рыночной конъюнктурой спроса;
3) социально-демографическая ситуация в автономном округе, влияющая на структуру рынка труда в регионе и, как следствие, возможности автономного округа по развитию сектора производства вторичной (готовой) продукции;
4) инфраструктурные и климато-географические особенности автономного округа, отражающиеся на себестоимости продукции и в конечном счете на ее конкурентоспособности (включая срок окупаемости инвестиций).
Базисные ориентиры в развитии системы законодательных актов автономного округа, регламентирующих вопросы стимулирования инвестиций, предполагают неукоснительный учет действительной экономической ситуации в регионе, стране и в мире, а также органичную имплементацию подсистемы региональных нормативных правовых актов в общегосударственные приоритеты инвестиционной политики.
Общеизвестно, что определяющая роль в экономике автономного округа принадлежит топливно-энергетическому сектору. В качестве важнейших индикаторов современного состояния ТЭК региона и страны в целом необходимо указать на следующее. В течение прошедшего десятилетия ТЭК в основном обеспечивал потребности страны в топливе и энергии, сохранив тем самым энергетическую независимость России. В последние 3 - 5 лет была преодолена тенденция спада и начался рост добычи газа, нефти и угля, производства электроэнергии, объема и глубины переработки нефти. Производственные структуры ТЭК в результате проведенных институциональных преобразований, либерализации и приватизации в значительной мере адаптировались к рыночным методам хозяйствования. Начались реформы электроэнергетики. Сформированы основы регулирования хозяйственных отношений в энергетическом секторе экономики, включая вопросы недропользования, налогообложения и ценообразования. В настоящее время ТЭК является одним из устойчиво работающих производственных комплексов российской экономики. Он определяющим образом влияет на состояние и перспективы развития национальной экономики, обеспечивая около 1/4 производства валового внутреннего продукта, 1/3 объема промышленного производства и доходов консолидированного бюджета России, примерно половину доходов федерального бюджета, экспорта и валютных поступлений.
Значимость функционирования ТЭК с позиций перспективы социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа еще более велика. Объемы ежегодного извлечения природного газа в границах региона не имеют аналогов в мире: более 90% российской добычи газа, или пятая часть от его мирового производства, приходится на автономный округ. На территории автономного округа в год добывается больше газа, чем в Соединенных Штатах Америки, которые являются мировыми лидерами по производству "голубого топлива". В автономном округе действует одна из крупнейших в мире трубопроводных систем по транспортировке природного газа. Автономный округ обладает уникальной ресурсной базой углеводородов. Текущие разведанные запасы природного газа, включая шельф Карского моря, составляют 70% от российских, или 19% от мировых запасов природного газа. Доля запасов жидких углеводородов (нефть и газовый конденсат) автономного округа достигает в российских запасах 14%, что составляет сотую часть от мировых запасов.
Между тем необходимо понимать, что решение проблемы повышения инвестиционной активности в экономике автономного округа заключается в планомерном сокращении (и по возможности в устранении) имеющихся неблагоприятных факторов. Многие из них носят объективный характер, определяемый внешними условиями, а потому требуют от окружных органов государственной власти дополнительных усилий не только по выработке и закреплению долгосрочных и стабильных ориентиров инвестиционной политики, постоянному совершенствованию и развитию нормативно-правовой базы на уровне автономного округа, но и по созданию условий для институциональной перестройки экономики округа (развитию транспорта, сервисных отраслей и направлений деятельности в ТЭКе, изменению структуры занятости населения и важнейших демографических индикаторов, созданию на основе венчурного финансирования механизма стимулирования геолого-разведочной деятельности и деятельности по внедрению новых технологий повышения продуктивности нефтегазодобычи и др.). Иными словами, концептуальные подходы к построению системы законодательных и подзаконных нормативных правовых актов автономного округа, нацеленных на стимулирование привлечения инвестиций в экономику региона, не должны рассматриваться в отрыве от других приоритетов социально-экономического развития автономного округа.
С учетом изложенного, развитие на протяжении 2009 года блока окружного законодательства, регулирующего вопросы инвестиционной деятельности, устанавливающего принципы и методы ее стимулирования, сложно признать продуктивным. По сути, блок окружного законодательства в области регулирования инвестиционной деятельности включает в настоящее время лишь два специальных Закона автономного округа: Закон автономного округа от 25.12.2008 N 132-ЗАО "О программе по государственной поддержке инвестиционной деятельности предприятий и организаций на территории Ямало-Ненецкого автономного округа на 2008 - 2012 годы", который хотя и предусматривает распространение его действия на отношения, возникшие с 1 января 2008 года, начал реализовываться с 2009 года; Закон автономного округа от 09.02.1998 N 6-ЗАО "Об инвестициях", несоответствие которого современным экономическим трендам (тем более в условиях мирового финансового кризиса) отмечалось в аналогичном докладе законодательного органа автономного округа по итогам 2008 года.
Каждый из названных Законов в 2009 году претерпел определенные изменения и дополнения, характер которых свидетельствует о консервативном подходе окружных органов государственной власти в решении проблем стимулирования инвестиционной деятельности в автономном округе. В частности, Закон автономного округа "О программе по государственной поддержке инвестиционной деятельности предприятий и организаций на территории Ямало-Ненецкого автономного округа на 2008 - 2012 годы", который изначально предусматривал государственную поддержку двух проектов в области энергетики и нефтегазодобычи, пополнился описанием еще одного инвестиционного проекта, направленного на развитие региональной системы энергоснабжения на основе принципов самодостаточности. В целом развитие региональной энергетики является безусловным приоритетом для автономного округа, т.к. позволит в дальнейшем не только обеспечить наличие в автономном округе самостоятельной подсистемы выработки электроэнергии и ее бесперебойных поставок, но и снизить издержки для большинства региональных потребителей. Однако закрепленные рассматриваемым Законом меры имеют мало общего с решением задач по обеспечению инфраструктурных и институциональных изменений в структуре региональной экономики: эти меры по-прежнему ориентированы на безусловное доминирование в экономике автономного округа отраслей и предприятий ТЭКа.
Анализ изменений и дополнений, внесенных в 2009 году в Закон автономного округа "Об инвестициях", показывает, что отмеченный выше консервативный подход окружных органов государственной власти к решению проблем государственной поддержки инвестиционной деятельности является и здесь, по сути, закономерным: например, изложенная в обновленной редакции статья 4 Закона автономного округа "Об инвестициях" наглядно свидетельствует о существовании бюджетно-финансового крена в регулировании инвестиционных процессов на территории автономного округа, тогда как основная задача государственных органов при стимулировании инвестиций должна состоять не в выделении финансовых средств из бюджета (в полном объеме или на условиях софинансирования), а в создании организационных и институциональных условий для наиболее оптимального вхождения инвесторов на региональный рынок, что неоднократно подтверждалось общемировой практикой. Иными словами, речь должна идти не о бюджетно-финансовой помощи инвесторам со стороны государства (бюджетных средств на все инвестиционные проекты будет в любом случае недостаточно), а в оказании организационного содействия, устранении излишних административных барьеров, создании благоприятной среды для внедрения новых знаний и разработок. И, разумеется, с этой точки зрения особую важность приобретает настоятельная необходимость корректировки приоритетов в развитии отраслей и секторов экономики: акценты, сосредоточенные в настоящее время на развитии топливно-энергетического комплекса автономного округа, и без того обладающего необходимым инвестиционным потенциалом, должны быть смещены в сторону развития розничных потребительских рынков, высокотехнологичных производств, социальной сферы. В 2009 году в Послании Федеральному Собранию Президент России справедливо подчеркнул: "Необходимость перемен стала особенно очевидной в последние месяцы. Глобальный финансовый кризис ударил по всем, но в России экономический спад оказался более глубоким, чем в большинстве стран. Однако не стоит искать виновных только вовне... в предыдущие годы мы сами недостаточно сделали для решения унаследованных от прошлого проблем. Мы так и не избавились от примитивной структуры экономики, от унизительной сырьевой зависимости, не переориентировали производство на реальные потребности людей. Привычка жить за счет экспорта по-прежнему тормозит инновационное развитие. Российский бизнес до сих пор предпочитает торговать тем, что создано в других странах, а конкурентоспособность нашей продукции позорно низка.".
Решение задач по законодательному закреплению современных подходов к стимулированию инвестиций должно быть основано на учете и того обстоятельства, что в последние годы приоритетом общегосударственной экономической политики является инновационное развитие экономики Российской Федерации. Этим предопределены постановка и решение соответствующих задач и на уровне субъектов Федерации. Ямало-Ненецкий автономный округ, всегда ориентировавшийся на стимулирование деятельности по внедрению новых технологий, особенно в сфере разработки и добычи запасов природного газа и нефти, не является здесь исключением.
К настоящему времени в автономном округе действуют Закон автономного округа от 18.06.1998 N 30-ЗАО "Об инновационной деятельности", не претерпевший на протяжении 2009 года ни одного изменения, а также постановление Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа "О порядке рассмотрения инновационных проектов на территории Ямало-Ненецкого автономного округа" от 22.06.2006 N 305-А, постановление Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа "О проведении окружного конкурса "Лучший инновационный проект Ямало-Ненецкого автономного округа" от 27.07.2006 N 352-А, постановление Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа "О порядке возмещения субъектам инновационной деятельности части процентной ставки за пользование кредитами кредитных организаций" от 27.07.2006 N 353-А, постановление Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа "О порядке предоставления бюджетных кредитов за счет средств окружного бюджета" от 11.05.2006 N 214-А и ряд других нормативных актов, связанных с регулированием отношений в сфере инновационных разработок. Этим правовая система автономного округа выгодно отличается на фоне большинства других субъектов Российской Федерации, в которых нормативно-правовая база стимулирования инноваций либо отсутствует вовсе, либо находится в зачаточном состоянии.
Между тем существующую в автономном округе нормативно-правовую основу стимулирования инвестиций в инновационной сфере сложно признать достаточной и в необходимой степени систематизированной. Меры государственной поддержки инновационной деятельности, предусматриваемые перечисленными нормативно-правовыми актами, по большей части не существенны по масштабу предусматриваемых ими вложений и, по сути, однотипны. Это не способствует притоку в экономику автономного округа новых знаний (технологий и результатов интеллектуальной деятельности), которые могли бы обеспечить научно-технический прорыв в социально-экономическом развитии региона.
При формировании вектора совершенствования законодательства автономного округа в области развития инновационной сферы следует учитывать ряд характерных особенностей, определяемых существом процесса получения нового знания и его последующей коммерциализации.
Прежде всего, важно отметить, что к настоящему времени в российской экономике сформирована базовая часть инфраструктурного обеспечения взаимодействия бизнеса, власти и социума. Однако темпы ее создания и развития, особенно в инновационной сфере, отстают не только от требований отечественной экономики, но и существенно затрудняют процессы глобализации в нашей стране. Последнее десятилетие отмечено рядом мероприятий, проводимых как на федеральном, так и на региональном уровнях, направленных не только на создание инфраструктурного обеспечения бизнес-партнерства, но и создание благоприятной среды для его эффективного функционирования. В частности, были созданы следующие институты: Инвестиционный фонд Российской Федерации; ОАО "Российская венчурная компания"; ОАО "Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий"; Государственная корпорация развития (на базе Внешэкономбанка); ЗАО "Межрегиональный Центр промышленной субконтрактации и партнерства"; НКО "Ресурсный центр малого бизнеса". В стране создана сеть технопарков, индустриальных парков, венчурные фонды, различные вспомогательные организации, регулярно проводятся биржи субконтрактов, промышленные и инновационные выставки. Имеется опыт работы таких информационных структур, как национальное деловое партнерство "Альянс-медиа", информационное агентство "Финмаркет". Действуют различные ассоциативные структуры (например, "Ассоциация венчурных фондов РФ", "Российский союз промышленников и предпринимателей"); торгово-промышленные палаты; агентства по развитию бизнеса и др. На территории автономного округа развитие инновационной сферы лишь в незначительной степени опирается на перечисленные выше инфраструктурные элементы создаваемой экономики знаний; явно выраженным является, как и в подходах к стимулированию инвестиционной деятельности, бюджетно-финансовый крен в системе государственной поддержки инноваций на окружном уровне.
Необходимо подчеркнуть, что ключевым элементом инновационной системы выступает наука, которая является не обособленным или стартовым сегментом системы, а центральным звеном каждого крупного ее сегмента, а именно: государственного сектора, частного сектора, системы образования. Такой акцент на науке сделан неслучайно, поскольку в настоящее время преобладает понимание инновационной системы как последовательной цепочки "наука (генерация знаний) - производство - рынок" при взаимодействии между звеньями цепочки в рамках институциональной и физической инфраструктуры, создаваемой государством, что, безусловно, не отражает реальной картины инновационного системообразования. В современном инновационном процессе место и роль науки существенно изменяется. Она выступает уже не только как источник новых идей и исходный элемент радикальных инновационных процессов, но и является ресурсом, пронизывающим все звенья инновационного процесса.
С этих позиций весьма значимым является принятие в 2009 году Закона автономного округа от 25.09.2009 N 75-ЗАО "О реализации на территории Ямало-Ненецкого автономного округа государственной научно-технической политики". Положения Закона основываются на принципах единства государственной научно-технической политики в Российской Федерации и призваны способствовать достижению ее целей на территории автономного округа. Законом установлены полномочия Администрации автономного округа в области реализации государственной научно-технической политики, предусмотрено принятие достаточного количества подзаконных нормативных актов, призванных обеспечить реализацию положений Закона. Несмотря на очевидную лаконичность положений Закона, наличие в нем значительного количества отсылочных норм, Закон представляет собой попытку окружного законодателя не только реализовать первые шаги по законодательному закреплению основных механизмов стимулирования научной сферы в автономном округе, но и придать приоритетный характер проблематике государственной поддержки науки в регионе и, как следствие, вопросам повышения инновационной активности в автономном округе.
Подводя итог аналитическому обзору основных результатов развития в 2009 году законодательства автономного округа, регулирующего отношения в области инвестиций и инноваций, необходимо отметить, что это развитие было связано, прежде всего, с уточнением ранее сформировавшихся на региональном уровне методов и механизмов стимулирования инвестиций и инноваций. В числе принятых в 2009 году законодательных решений в рассматриваемой сфере наиболее значимым является, безусловно, Закон автономного округа "О реализации на территории Ямало-Ненецкого автономного округа государственной научно-технической политики", установивший законодательные ориентиры для развития системы государственной поддержки научной среды. Одновременно следует отметить и то обстоятельство, что в 2009 году исполнительными органами государственной власти автономного округа предприняты конкретные шаги по планомерной реализации принятых в рассматриваемой сфере законодательных актов: постановлением Администрации автономного округа от 25.12.2008 N 719-А и постановлением Администрации автономного округа от 05.02.2009 N 60-А утверждены ведомственные целевые программы развития соответственно инновационной и инвестиционной деятельности на 2009 - 2011 годы. Вместе с тем приоритеты дальнейшего развития проанализированного блока окружного законодательства видны уже сейчас. Прежде всего, законодательному органу автономного округа необходимо в ближайшее время обратить внимание на необходимость устранения бюджетно-финансового крена, имеющего место в системе методов и механизмов государственной поддержки инвестиций и инноваций. Кроме того, результативность развития инвестиций и инноваций в экономике автономного округа всецело будет зависеть от динамики образования и совершенствования их инфраструктуры; следовательно, необходим комплекс законодательных решений, направленных на стимулирование создания в автономном округе технопарков, бизнес-инкубаторов, малых инновационных компаний, венчурных фондов, в том числе основанных на применении различных форм государственно-частного партнерства. Наконец, окружным органам государственной власти следует предпринять более решительные шаги по созданию на территории автономного округа развитой сети технико-внедренческих особых экономических зон: работа по созданию одной такой экономической зоны уже ведется, однако в перспективе наличия лишь ее одной будет, очевидно, недостаточно для формирования прочного фундамента инновационного развития экономики автономного округа.
3.3.Законодательное обеспечение государственного регулирования отдельных видов хозяйственной деятельности
Государственная поддержка отдельных видов хозяйственной деятельности в автономном округе всегда носила социально ориентированный характер, была направлена на стимулирование тех секторов региональной экономики, продукция и услуги которых должны быть наиболее доступны и привлекательны для населения. Так, в автономном округе на протяжении 2009 года продолжали действовать Закон автономного округа от 20.12.2004 N 116-ЗАО "О государственной поддержке сельскохозяйственного производства в Ямало-Ненецком автономном округе" и Закон автономного округа от 06.10.2006 N 47-ЗАО "О государственной поддержке производителей хлеба в Ямало-Ненецком автономном округе и наделении органов местного самоуправления отдельным государственным полномочием по поддержке производителей хлеба". Для реализации мер государственной поддержки, предусмотренных названными Законами автономного округа, Администрацией автономного округа приняты все необходимые подзаконные нормативные акты, и, кроме того, в окружном бюджете предусматриваются денежные средства на финансирование соответствующих расходов. На протяжении 2009 года продолжено оказание государственной поддержки хозяйствующим субъектам в сфере агропромышленного комплекса на территории автономного округа, в том числе и субъектам малого и среднего предпринимательства. Формой реализации государственной политики в области поддержки сельскохозяйственного производства здесь выступает окружная целевая программа "Развитие агропромышленного комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа на 2006 - 2010 годы", ранее принятая Законом автономного округа от 06.04.2006 N 15-ЗАО и впоследствии переутвержденная постановлением Администрации автономного округа от 17.12.2009 N 724-А.
В связи с изменением порядка утверждения и реализации в автономном округе целевых программ в 2009 году также утратил силу Закон автономного округа от 20.12.2007 N 138-ЗАО, которым была утверждена окружная целевая программа "Развитие малого и среднего предпринимательства в Ямало-Ненецком автономном округе на 2008 - 2010 годы". Данная окружная целевая программа была переутверждена постановлением Администрации автономного округа от 26.02.2009 N 81-А и в течение 2009 года неоднократно корректировалась в целях совершенствования порядка реализации программных мероприятий.
В связи со вступлением в действие норм федерального законодательства, ограничивающих возможности территориального размещения объектов игорного бизнеса, в 2009 году был признан утратившим силу Закон автономного округа от 22.06.2007 N 80-ЗАО "Об ограничении деятельности по организации и проведению азартных игр на территории Ямало-Ненецкого автономного округа".
Развитию сферы торговли и оказания услуг населению, а также сохранению традиционных видов хозяйствования в автономном округе способствуют Закон автономного округа от 22.06.2007 N 70-ЗАО "О торговой деятельности в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон автономного округа от 03.12.2007 N 114-ЗАО "О туристской деятельности в Ямало-Ненецком автономном округе" и Закон автономного округа от 02.11.1998 N 46-ЗАО "Об оленеводстве". В 2009 году, как и прежде, в названные законодательные акты не было внесено ни одного изменения, дополнения; вместе с тем в аналогичном докладе законодательного органа автономного округа по итогам 2008 года отмечалось, что внешняя стабильность данных законов автономного округа отнюдь не является показателем их эффективного применения: для их полноценного функционирования требуется принятие подзаконных актов, и очень часто такие акты прямо поименованы в тексте самих окружных законов. Многие из необходимых подзаконных нормативных актов исполнительными органами государственной власти автономного округа в 2009 году по-прежнему не были приняты, что затрудняет полноценную реализацию положений, содержащихся в названных законодательных актах.
Следует обратить внимание также на то обстоятельство, что в течение 2009 года в автономном округе не было принято ни одного нового законодательного акта, направленного на стимулирование и обеспечение ускоренного развития ряда других перспективных и одновременно социально значимых секторов региональной экономики: сферы коммунальных услуг и инфраструктуры жилищного обслуживания, сегмента высокотехнологичных информационных и телекоммуникационных услуг, системы частных дошкольных образовательных учреждений. Государственная поддержка перечисленных видов деятельности будет способствовать повышению качества жизни людей в отдаленных поселках и труднодоступных местностях автономного округа, преодолению социокультурных разрывов в развитии личности, повышению эффективности бюджетных затрат на создание объектов соцкультбыта там, где целесообразнее привлекать средства частных инвесторов, оказывая им лишь необходимую поддержку.
Перечисленные факторы предопределяют вектор будущей правотворческой деятельности окружного законодателя в предстоящем периоде, ставят первоочередные задачи по реализации исполнительными органами государственной власти автономного округа уже принятых законодательных актов. Только совместная согласованная деятельность окружных органов государственной власти по принятию и организации исполнения нормативных правовых актов в состоянии обеспечить решение задач модернизации экономики и повышения качества жизни граждан в автономном округе.
4.Стратегия социального развития автономного округа
4.1.Законодательство автономного округа в области жилищных отношений
Согласно Конституции Российской Федерации жилищное законодательство относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Ключевым нормативным правовым актом, обеспечивающим правовое регулирование жилищных правоотношений на федеральном уровне, является Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ, вступивший в действие с 1 марта 2005 года.
Законодательное регулирование рассматриваемой области общественных отношений на уровне автономного округа представлено комплексом специальных законодательных актов, среди которых Закон автономного округа от 30.05.2005 N 36-ЗАО "О порядке обеспечения жильем граждан, проживающих в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон автономного округа от 24.06.2005 N 45-ЗАО "О порядке определения размера дохода и стоимости имущества, находящегося в собственности и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и принятия их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма", Закон автономного округа от 06.10.2006 N 51-ЗАО "О порядке управления и распоряжения государственным жилищным фондом Ямало-Ненецкого автономного округа коммерческого использования", Закон автономного округа от 29.11.2006 N 73-ЗАО "О методике отбора муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе для участия в подпрограмме "Обеспечение жильем молодых семей" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы". Почти все из названных Законов автономного округа претерпели в 2009 году определенные изменения, результаты анализа которых приводятся далее.
Однако вначале, давая общую характеристику блока законодательства автономного округа, направленного на регулирование жилищных отношений, необходимо отметить по-прежнему отсутствие ключевого, рамочного закона, который бы в общих чертах определял подходы окружного законодателя к регулированию жилищных вопросов, придавая тем самым законодательному массиву свойство системности. Закон автономного округа от 06.10.1998 N 44-ЗАО "О жилищной политике в Ямало-Ненецком автономном округе", выполнявший в предшествующее время такую консолидирующую роль, в значительной степени утратил свой регулятивный потенциал (что было отмечено в аналогичном докладе окружного парламента по итогам 2007 года), в связи с чем еще в 2008 году он был признан утратившим силу. Еще одним законодательным актом, утратившим силу в 2008 году, стал Закон автономного округа от 24.12.2001 N 70-ЗАО "О развитии ипотечного жилищного кредитования в Ямало-Ненецком автономном округе", который в современных условиях функционирования рынка жилья, как и Закон автономного округа "О жилищной политике в Ямало-Ненецком автономном округе", мог бы считаться системообразующим.
Вместе с тем свободное законодательное "пространство", образовавшееся в связи с признанием утратившими силу названных законов автономного округа, в определенной степени до недавнего времени замещалось Законом автономного округа "Об окружной целевой программе "Жилище" на 2006 - 2010 годы". Значение данного Закона определялось тем, что вопросы обеспечения граждан России доступным и комфортным жильем приобрели характер национального проекта, а потому утвержденная Законом окружная целевая программа, являвшаяся весьма объемной по своему содержанию и масштабам, охватывала крупный блок региональных проблем социального развития. В этой связи данный Закон как раз и выполнял до недавнего времени функцию законодательного ориентира в реализации на уровне автономного округа государственной политики в сфере жилищных отношений. Между тем данный Закон автономного округа в апреле 2009 года был признан утратившим силу, а предусматривавшаяся им окружная целевая программа из числа установленных законодательных приоритетов перешла в разряд подзаконных правовых актов, будучи переутвержденной постановлением Администрации автономного округа от 09.07.2009 N 382-А.
Однако в этой связи будет нелишним отметить и позитивные сдвиги, связанные с расширением плоскости применения программно-целевых методов управления сферой жилищных отношений в автономном округе: постановлением Администрации автономного округа от 24.09.2009 N 507-А утверждена окружная целевая программа "Поддержка и стимулирование жилищного строительства в Ямало-Ненецком автономном округе на 2010 - 2012 годы"; постановлением Администрации автономного округа от 27.03.2009 N 122-А утверждена региональная адресная программа по переселению граждан из аварийного жилищного фонда с учетом необходимости стимулирования развития рынка жилья. Реализация названных целевых программ послужит значимым дополнением комплекса программных мероприятий, предусмотренных ОЦП "Жилище".
К тому же положения окружной целевой программы "Жилище", реализация которой завершится в 2010 году, получают свое развитие в ряде подзаконных нормативных актов, касающихся исполнения на территории автономного округа также и федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы:
Положение о проведении отбора среди коммерческих банков на получение права обслуживания средств федерального и окружного бюджетов, предоставляемых в виде жилищных субсидий, выделяемых молодым семьям - участникам подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы и окружной целевой программы "Жилище" на 2006 - 2010 годы, утвержденное постановлением Администрации автономного округа от 15.02.2007 N 65-А;
Положение о проведении отбора муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе для участия в подпрограмме "Обеспечение жильем молодых семей" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы и окружной целевой программы "Жилище" на 2006 - 2010 годы, утвержденное постановлением Администрации автономного округа от 02.07.2007 N 341-А.
В своей совокупности приведенные выше подзаконные акты образуют целостную нормативную основу для эффективного проведения мероприятий, предусмотренных окружной целевой программой "Жилище" на 2006 - 2010 годы и одноименной федеральной целевой программой на 2002 - 2010 годы.
Значительный объем полномочий Ямало-Ненецкого автономного округа в сфере правового регулирования жилищных отношений закреплен Законом автономного округа от 30.05.2005 N 36-ЗАО "О порядке обеспечения жильем граждан, проживающих в Ямало-Ненецком автономном округе", который на протяжении 2009 года дважды подвергался весьма обширным изменениям и дополнениям. В числе внесенных в рассматриваемый Закон поправок необходимо выделить несколько наиболее значимых блоков. Первый блок изменений и дополнений связан с уточнением круга лиц, имеющих право на обеспечение жильем в соответствии с установленными на федеральном уровне гарантиями для ветеранов, инвалидов, участников боевых действий и служащих правоохранительных и военизированных органов, а также членов их семей. В рамках данного блока поправок реализован последовательный комплекс гарантий жилищного обеспечения указанных категорий граждан, начиная с увеличения норм предоставления жилья (с 22 до 36 кв. м) и заканчивая уточнением порядка формирования списка на обеспечение жильем, взаимодействия между окружными органами исполнительной власти и муниципальными органами. Второй блок изменений и дополнений был связан с исключением из рассматриваемого Закона положений, касающихся жилищного обеспечения государственных гражданских служащих автономного округа и лиц, замещающих государственные должности автономного округа, и одновременным закреплением соответствующих гарантий в законах автономного округа, устанавливающих статус соответствующих должностных лиц. Третий блок поправок направлен на повышение уровня гарантий жилищного обеспечения для детей-сирот, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также на упорядочение механизмов предоставления жилых помещений в домах системы социального обслуживания населения для соответствующих категорий граждан, в том числе выполняющих обязанности приемных родителей. Наконец, отдельную группу образуют изменения и дополнения технического, редакционного характера, нацеленные на повышение степени взаимной согласованности положений Закона с нормами других законодательных актов, в том числе принятых на федеральном уровне.
Значение изменений и дополнений, внесенных в 2009 году в Закон автономного округа "О порядке обеспечения жильем граждан, проживающих в Ямало-Ненецком автономном округе", сложно переоценить. В ряде случаев принятие поправок, безусловно, было предопределено вектором общегосударственной политики в сфере реализации жилищных прав отдельных категорий граждан, в ряде других случаев - неукоснительно проводимым окружными органами государственной власти курсом на повышение благосостояния населения автономного округа. В этой связи не случайно, например, то, что Губернатор автономного округа, говоря о предпринятых в 2009 году в автономном округе мерах по социальной поддержке ветеранов Великой Отечественной войны, в своем ежегодном докладе о положении дел в Ямало-Ненецком автономном округе подчеркнул, что наша "святая обязанность - окружить их всеобщим почетом и уважением, сделать все, чтобы жизнь ветеранов была достойной и комфортной". Как результат, все перечисленные факторы, вызванные социальными трендами и общенационального, и окружного масштабов, обеспечивают (в комплексе с переутвержденными в обновленном формате окружными целевыми программами в сфере реализации жилищных прав граждан) последовательное и весьма динамичное преобразование законодательных основ жилищной политики в автономном округе, обеспечивая ее нахождение в русле общегосударственных приоритетов в области жилищного обеспечения населения.
Еще одним примером, доказывающим справедливость приведенного резюме, является характер изменений и дополнений, внесенных в 2009 году в Закон автономного округа от 29.11.2006 N 73-ЗАО "О Методике отбора муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе для участия в подпрограмме "Обеспечение жильем молодых семей" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы". Необходимо сказать, что вопросы обеспечения жильем молодых семей на Ямале уже на протяжении ряда лет находятся в фокусе внимания окружных органов государственной власти. Губернатор автономного округа, подводя итоги 2009 года и формулируя задачи по развитию социальной сферы на предстоящий период, отметил в своем ежегодном докладе, что "по всем мероприятиям, связанным со стимулированием жилищного строительства, должны быть введены дополнительные инструменты, создающие максимально комфортные условия для участия в них молодых жителей округа". Этим определяются контуры дальнейшего совершенствования механизмов реализации окружными органами государственной власти и муниципальными органами совместных программ в сфере расширения возможностей для молодых семей по решению жилищной проблемы. Давая же оценку поправкам, внесенным в 2009 году в Закон автономного округа "О Методике отбора муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе для участия в подпрограмме "Обеспечение жильем молодых семей" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы", следует особенно позитивно охарактеризовать не только сам факт детализации порядка отбора муниципальных образований для участия в реализации подпрограммы по обеспечению жильем молодых семей, но и, прежде всего, изменение акцентов в организационных условиях сотрудничества окружных органов государственной власти и муниципальных органов: теперь условием для участия муниципальных образований в отборе выступает не наличие специального органа, отвечающего за реализацию подпрограммы, а существование на муниципальном уровне собственной программы обеспечения жильем молодых семей и источников ее финансирования. Данное обстоятельство будет в большей степени способствовать результативности реализации подпрограммы по обеспечению жильем молодых семей в конкретных муниципальных образованиях, послужит успешным примером сотрудничества органов разных уровней в решении социальных задач на принципах организационного соучастия и бюджетного софинансирования.
В целом, в качестве вывода следует констатировать, что ключевые полномочия Ямало-Ненецкого автономного округа как субъекта Федерации в области правового регулирования жилищных отношений в предшествующее время получили довольно полное нормирование в законодательных актах автономного округа. Вместе с тем, в настоящее время правовая система автономного округа остро нуждается в существовании системообразующего для данного блока законодательства нормативного документа (закона автономного округа), который имел бы кодификационное значение и определял в обобщенных чертах ключевые приоритеты региональной жилищной политики на современном этапе, а также основные принципы и механизмы осуществления мероприятий по реализации жилищных прав граждан. Такой закон автономного округа, устанавливающий особенности регулирования жилищных и связанных с ними отношений в автономном округе, послужит основой для дальнейшего развития и обновления всего блока законодательных актов автономного округа в жилищной сфере.
4.2.Реализация права граждан на социальное обеспечение, социальную поддержку и социальное обслуживание
Российская Федерация согласно Конституции страны - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Данная норма, относящаяся к числу основ конституционного строя Российской Федерации, предполагает, что социальная политика государства как гарантия эффективной реализации прав и свобод человека и гражданина должна занимать одно из ведущих мест среди приоритетных направлений деятельности государственных и муниципальных органов.
Значимость вопросов социального обеспечения и социальной поддержки граждан, нуждающихся в такой помощи со стороны общества, всегда подчеркивалась и в ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, и в ежегодных докладах Губернатора автономного округа о положении дел в Ямало-Ненецком автономном округе. Акцент на необходимость обеспечения социальной стабильности на протяжении кризисных лет делался руководством страны и автономного округа в конце 2008 года; приоритетный характер вопросов развития системы социальной защиты населения подчеркивался в соответствующих выступлениях Президента России и Губернатора автономного округа и в конце 2009 года. В своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации констатировал, что нашим "приоритетом была и останется поддержка людей, оказавшихся в трудной ситуации. Несмотря на падение доходов бюджета, социальные обязательства государства выполняются полностью. И дальше так и будет".
Аналитический обзор и оценка состояния в 2009 году законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа, регулирующего вопросы социального обеспечения и социальной защиты населения, позволяет охарактеризовать его с учетом целого ряда ключевых признаков. Прежде всего, необходимо, как и ранее, отметить комплексный и системный характер законодательных решений, действующих в данной сфере. Вопросы социального обеспечения, социальной поддержки и социального обслуживания в автономном округе урегулированы рядом законов автономного округа, имеющих системообразующее значение для функционирования социальной сферы; среди них Закон автономного округа от 27.10.2006 N 55-ЗАО "О государственной социальной помощи в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон автономного округа от 02.11.2005 N 74-ЗАО "О социальном обслуживании населения в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон автономного округа от 03.11.2006 N 62-ЗАО "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон автономного округа от 20.12.2004 N 118-ЗАО "О социальной поддержке и социальном обслуживании детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей". Все перечисленные Законы автономного округа на протяжении 2009 года претерпели ряд изменений и дополнений, обзорный анализ которых будет приведен несколько позже.
Более того, блок окружного законодательства, регламентирующего вопросы социального обеспечения и социальной поддержки населения в 2009 году пополнился комплексом новых законодательных актов: приняты Закон автономного округа от 18.12.2009 N 114-ЗАО "О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся под опекой или попечительством, в приемной семье", Закон автономного округа от 06.11.2009 N 84-ЗАО "О величине прожиточного минимума пенсионера в Ямало-Ненецком автономном округе на 2010 год", Закон автономного округа от 25.09.2009 N 72-ЗАО "О пожизненном обеспечении инвалидов и участников Великой Отечественной войны". А в некоторые из ранее принятых законов автономного округа, призванных выполнять техническую, обслуживающую роль в рамках рассматриваемой отрасли законодательства, в 2009 году внесены необходимые поправки; прежде всего, речь идет о Законе автономного округа от 04.11.1996 N 30 "О прожиточном минимуме в Ямало-Ненецком автономном округе" и Законе автономного округа от 09.11.2004 N 74-ЗАО "О ежемесячном пособии на ребенка". Закон автономного округа от 24.10.2007 N 99-ЗАО "Об окружной целевой программе "Социальная поддержка инвалидов на 2008 - 2010 годы" признан в 2009 году утратившим силу в связи с закреплением полномочий по утверждению целевых программ за Администрацией автономного округа.
Характеризуя основные изменения и дополнения, внесенные в 2009 году в системообразующие законодательные акты автономного округа, принятые по вопросам социальной защиты населения, следует отметить их неравнозначность в содержательном плане. Так, поправки, внесенные в апреле 2009 года в Закон автономного округа "О государственной социальной помощи в Ямало-Ненецком автономном округе", в целом носили редакционный, уточняющий характер. Аналогичным образом следует охарактеризовать изменения, внесенные в Закон автономного округа "О социальном обслуживании населения в Ямало-Ненецком автономном округе". А поправки, внесенные в 2009 году в Закон автономного округа "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Ямало-Ненецком автономном округе", помимо устранения технических погрешностей законодательного акта, были направлены на ощутимое расширение социальных гарантий для работников учреждений образования, расположенных в сельской местности и поселках городского типа, а также пенсионеров из их числа, в том числе переехавших в автономный округ на постоянное место жительства; одновременно было предусмотрено и серьезное увеличение размера ежемесячных денежных выплат труженикам тыла - с 815 до 1500 рублей.
Существенным образом в 2009 году расширен также комплекс мер социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа указанных категорий. Изменениями и дополнениями, внесенными в истекшем году в Закон автономного округа "О социальной поддержке и социальном обслуживании детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", предусматривается установление за счет средств окружного бюджета единых социальных стандартов в оказании поддержки соответствующим категориям граждан, в том числе при их обучении по программам начального, среднего и высшего профессионального образования, на подготовительных курсах, по поступлению в соответствующие учебные заведения.
Особо следует остановиться на содержании принятых в 2009 году новых законов автономного округа, рассчитанных на регулирование вопросов социального обеспечения граждан. Прежде всего, значимым является принятие Закона автономного округа "О величине прожиточного минимума пенсионера в Ямало-Ненецком автономном округе на 2010 год": по сути, данный Закон является отправным пунктом в реализации пенсионерами, проживающими в автономном округе и получающими трудовую пенсию, пенсию по инвалидности или по случаю потери кормильца, права на получение региональной социальной доплаты к пенсии до уровня прожиточного минимума.
В свете установленных на общегосударственном уровне ориентиров социальной политики и в преддверии 65-летия Великой Победы народа в борьбе против фашистских захватчиков особенно важным является принятие Закона автономного округа "О пожизненном обеспечении инвалидов и участников Великой Отечественной войны". Президент России в 2009 году в Послании Федеральному Собранию справедливо отметил, что "мы празднуем 65-летие Победы, чествуем наших ветеранов - спасителей нашего Отечества, героев, отстоявших нашу свободу, прошедших войну, поднявших страну из руин.
Это великие люди для каждого из нас, но они являются великими не только как действующие лица грандиозной исторической драмы. Они для нас - близкие родственники в самом прямом, буквальном смысле этого слова". Именно поэтому названным Законом устанавливается обширный перечень лиц, чьи заслуги перед страной в годы Великой Отечественной войны, неустанный труд в послевоенное время позволили дать отпор врагу и возродить Россию из руин; за всеми ними закреплено право на пожизненное обеспечение, включающее комплекс разнообразных мер социальной поддержки и социального обслуживания. К таким мерам отнесены оплата жилого помещения, коммунальных услуг и услуг связи, оплата проезда, санаторно-курортное обеспечение, социальное обслуживание, пожизненное денежное содержание в размере 20000 рублей ежемесячно, ежемесячные денежные выплаты на приобретение продуктового набора и ряд других. И, следует подчеркнуть, что все это - целенаправленная политика окружных органов государственной власти по созданию достойных условий жизни тем, кто их своим подвигом уже давно заслужил.
Еще одним важным шагом на пути совершенствования окружного законодательства в области социальной защиты отдельных категорий граждан стало, как отмечалось, принятие в конце 2009 года Закона автономного округа "О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся под опекой или попечительством, в приемной семье", пришедшего на смену Закону автономного округа от 05.10.2007 N 94-ЗАО "О порядке и размере выплаты денежного содержания ребенка опекуну (попечителю), приемной семье". Новый Закон является более совершенным и в юридико-техническом плане, и в содержательном отношении: им предусматриваются не только базовые размеры ежемесячных выплат на детей, корректирующие коэффициенты в зависимости от места проживания ребенка, перечень оснований, при которых производится назначение выплат, но и детализированный порядок их осуществления, контроля за правильностью назначения выплат и целевым расходованием предназначенных для этого бюджетных средств, условия и порядок возврата излишне выплаченных сумм, а также, что немаловажно, условие о ежегодной индексации размера выплат на содержание соответствующих категорий детей.
В автономном округе сложилась и уже на протяжении нескольких лет успешно действует система эффективного взаимодействия законодательного органа автономного округа и окружных исполнительных органов государственной власти при решении вопросов социального обеспечения и социальной поддержки населения. Принятие в истекшем году необходимых законодательных решений в рассматриваемой области неизменно подкреплялось реализацией Администрацией автономного округа конкретных шагов по повышению уровня социальных гарантий путем утверждения соответствующих целевых программ. В частности, в связи с признанием в 2009 году утратившим силу Закона автономного округа "Об окружной целевой программе "Социальная поддержка инвалидов на 2008 - 2010 годы" принято постановление Администрации автономного округа от 18.06.2009 N 331-А, которым переутверждена названная целевая программа. Кроме того, высшим исполнительным органом государственной власти автономного округа в течение 2009 года дополнительно были приняты: целевая программа адресной социальной помощи малоимущим и социально незащищенным категориям граждан Ямало-Ненецкого автономного округа на 2009 год (постановление Администрации автономного округа от 29.01.2009 N 25-А), ведомственная целевая программа "Адресная социальная помощь малоимущим и социально незащищенным категориям граждан Ямало-Ненецкого автономного округа на 2010 год" (постановление Администрации автономного округа от 25.12.2009 N 775-А), региональная программа "Профилактика социального сиротства детей в Ямало-Ненецком автономном округе на 2009 - 2010 годы" (постановление Администрации автономного округа от 25.06.2009 N 347-А).
Подытоживая, необходимо, как и годом ранее, дать позитивную оценку результатам развития в 2009 году блока законодательства автономного округа, регламентирующего вопросы социального обеспечения, социальной поддержки и социального обслуживания. Принятые и действующие в данной области законодательные акты характеризуются приемлемым уровнем юридической техники, достаточной степенью детализации и полноты правового нормирования отношений, а степень оперативности в принятии необходимых законодательных решений позволяет своевременно учитывать общегосударственные приоритеты социальной политики. В нормах соответствующих законов автономного округа находит отражение динамичность и сбалансированный характер распределения функций по нормативно-правовому регулированию между законодательной и исполнительной властью автономного округа. Все это создает надежный фундамент для дальнейшего совершенствования блока окружного законодательства, рассчитанного на регламентацию общественных отношений в сфере социального обеспечения и социальной поддержки населения, проведения активной региональной социальной политики и полноценной реализации ямальцами социальных прав и свобод.
4.3.Охрана семьи, материнства, отцовства и детства и государственная молодежная политика в автономном округе
В числе важнейших социальных проблем, находящихся в фокусе внимания всех без исключения органов власти и управления в нашей стране, находится блок вопросов, связанных с улучшением демографической ситуации, укреплением института семьи, поддержкой молодого поколения.
В этой связи не случайно в Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 09.10.2007 N 1351, вопросы формирования системы общественных и личностных ценностей, ориентированных на семью, и повышения воспитательного потенциала семьи отнесены к числу приоритетных.
Законодательные основы охраны института семьи, материнства, отцовства и детства, а также поддержки детей и молодежи предусматривают последовательную реализацию в автономном округе приоритетов и задач, сформированных в рассматриваемой сфере на федеральном уровне. Прежде всего, в Уставе (Основном законе) Ямало-Ненецкого автономного округа (ст. 70) закреплены обязанности органов государственной власти автономного округа по обеспечению основных направлений государственной семейной и демографической политики, осуществлению мероприятий по защите прав, законных интересов и социальной поддержке семьи, материнства, отцовства и детства, поощрению сознательного родительства; а статья 76 Устава (Основного закона) автономного округа, содержание которой в 2009 году было существенно расширено, определяет основные направления и формы осуществления органами государственной власти автономного округа мер, направленных на создание условий и возможностей для социализации и самореализации молодежи, развития ее потенциала в интересах Российской Федерации и автономного округа.
Ключевые элементы системы государственной поддержки в автономном округе семьи, материнства, отцовства и детства закреплены Законом автономного округа от 29.11.2006 N 79-ЗАО "О семейной политике, социальной поддержке, защите прав и законных интересов семьи, материнства, отцовства и детства в Ямало-Ненецком автономном округе", который в течение 2009 года не претерпел каких-либо изменений и дополнений. Данное обстоятельство свидетельствует об устойчивом характере приоритетов семейной и демографической политики в автономном округе; и даже кризисный 2009 год не привел к их ревизии: "в этом году зафиксирован наибольший рост числа рождений вторых, третьих и последующих детей... Это самый убедительный ответ Ямала на вызовы глобального кризиса", - подчеркивается в ежегодном докладе Губернатора автономного округа о положении дел в Ямало-Ненецком автономном округе в 2009 году. Комплекс мер обеспечения социальной роли семьи, установленный рассматриваемым Законом, определяет возможности создания системы стимулов достойного воспитания детей, в числе которых необходимо отметить освещение в средствах массовой информации позитивных примеров семей с социально-положительным потенциалом. Перечень таких мер, что немаловажно, является открытым.
Задачи укрепления в обществе статуса семьи, материнства, отцовства и детства, совершенствования системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, обеспечения семейного и детского благополучия на территории автономного округа сформулированы в окружной целевой программе "Дети Ямала на 2008 - 2010 годы", которая, в связи с закреплением полномочий по утверждению целевых программ за высшим исполнительным органом автономного округа, в 2009 году была переутверждена постановлением Администрации автономного округа от 02.07.2009 N 379-А.
В автономном округе в предшествующий период были созданы необходимые институты, обеспечивающие охрану и защиту интересов детей, реализацию комплекса мер, направленных на предотвращение безнадзорности и социального сиротства, профилактику ювенальных правонарушений. Данный, относительно самостоятельный, блок законодательства автономного округа включает Закон автономного округа от 04.05.2007 N 55-ЗАО "Об Уполномоченном по правам ребенка в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон автономного округа от 18.04.2007 N 42-ЗАО "Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон автономного округа от 30.05.2005 N 34-ЗАО "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав". Первые два из названных окружных Законов на протяжении истекшего года подверглись необходимым корректировкам. В частности, поправки, внесенные в 2009 году в Закон автономного округа "Об Уполномоченном по правам ребенка в Ямало-Ненецком автономном округе", были, прежде всего, направлены на совершенствование статуса Уполномоченного, круга его задач и полномочий, на установление дополнительных гарантий прозрачности и подотчетности в деятельности окружного омбудсмена по правам детей. Что касается изменений, коснувшихся в 2009 году положений Закона автономного округа "Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Ямало-Ненецком автономном округе", то они носили сугубо редакционный характер и были нацелены на повышение юридико-технического качества данного законодательного акта.
Необходимо подчеркнуть, что задачи укрепления социального статуса семьи в Ямало-Ненецком автономном округе решаются не только путем целенаправленных мер по социальной поддержке семей, охране материнства, отцовства и детства. Важно то, что политика автономного округа в данной сфере основывается на учете взаимосвязи и преемственности поколений, когда позитивный социальный и семейный опыт поколения старшего за счет его публичного признания и поощрения находит благоприятную почву в среде молодых.
С этих позиций становится очевидной безусловная значимость проводимой на окружном уровне молодежной политики и результаты работы по законодательному обеспечению ее основных приоритетов. В этом отношении 2009 год стал годом обновления ключевых ориентиров в долгосрочной стратегии государственной поддержки молодежи на Ямале: окружной законодатель не ограничился только закреплением в Уставе (Основном законе) автономного округа расширенного набора направлений реализации молодежной политики; в истекшем году принят также новый Закон автономного округа "О молодежной политике в Ямало-Ненецком автономном округе". И это, конечно, не случайно: справедливо подчеркивается в ежегодном докладе Губернатора автономного округа о положении дел на Ямале в 2009 году, что Ямал - регион молодых (более трети его населения составляет молодежь), поэтому решение молодежных проблем является одним из важнейших приоритетов окружной и местной власти.
В соответствии с новым Законом автономного округа от 25.09.2009 N 70-ЗАО "О молодежной политике в Ямало-Ненецком автономном округе" определяются принципы политики в отношении молодежи, формулируются ее цель и задачи, устанавливаются правовые основы реализации молодежной политики, полномочия исполнительного органа государственной власти автономного округа в сфере молодежной политики. Существенная часть Закона посвящена закреплению законодательных основ реализации важнейших направлений молодежной политики, которые охватывают широкий спектр вопросов социализации и самореализации ямальской молодежи. Закон закрепляет легальное определение молодежных инициатив и формы их поддержки на окружном уровне. Впервые в новом Законе прямо закрепляется необходимость научного обеспечения реализации молодежной политики, в том числе путем систематизации результатов научных исследований и наблюдений в молодежной среде в виде регулярных докладов исполнительного органа государственной власти автономного округа в сфере молодежной политики о положении молодежи в автономном округе. Таким образом, новый Закон в сопоставлении с положениями Закона-предшественника определяет механизм выработки, фиксации и реализации ключевых приоритетов молодежной политики в субъекте Федерации на основе более совершенных методов организации управления в рассматриваемой сфере, ориентирует органы власти окружного и муниципального уровней на планомерное и одновременно более результативное движение к достижению намеченных ориентиров. Обновленный формат законодательных основ молодежной политики на Ямале, вне сомнений, является более совершенным по сравнению с законодательством предшествующего периода не только с содержательной точки зрения, но и в юридико-техническом отношении.
В заключение обзорного анализа данного блока окружного законодательства следует отметить, что в последние годы в автономном округе установленные законодательно долгосрочные ориентиры молодежной политики органично дополнялись применением методов программно-целевого планирования и управления: до 2009 года действовал Закон автономного округа от 03.11.2006 N 67-ЗАО "Об окружной целевой программе "Молодежь Ямала (2007 - 2010 годы)". Истекший год не стал в этом отношении исключением; закрепление за высшим исполнительным органом автономного округа полномочий по утверждению целевых программ на фоне признания названного Закона утратившим силу не привело к образованию вакуума в механизме программно-целевого управления молодежной сферой. Окружная целевая программа "Молодежь Ямала" на 2007 - 2010 годы была переутверждена постановлением Администрации автономного округа от 08.06.2009 N 305-А.
4.4.Законодательство автономного округа в области трудовых отношений
Немаловажным аспектом в реализации полноценной социальной политики государства является активное содействие осуществлению конституционных прав граждан на труд и свободное использование своих возможностей для занятости. В кризисном 2009 году основные усилия окружного законодателя по совершенствованию данного блока законодательства автономного округа были сосредоточены на повышении уровня гарантий для работников, прежде всего, гарантий по оплате труда работников бюджетной сферы. Именно этим объясняется то обстоятельство, что динамика развития окружных законодательных актов в сфере труда и занятости характеризуется определенной спецификой и, в частности, демонстрирует в определенном смысле одномерный подход к выработке и реализации необходимых антикризисных мер на рынке труда (в основном такие меры заключались в расширении уровня гарантий, в том числе в вопросах оплаты труда, для работающего населения).
На протяжении 2009 года из законодательных актов автономного округа, рассчитанных на регулирование трудовых отношений и вопросов занятости населения, не подверглись каким-либо изменениям и дополнениям Закон автономного округа от 22.06.2007 N 78-ЗАО "О социальном партнерстве в сфере труда в Ямало-Ненецком автономном округе" и Закон автономного округа от 27.06.2008 N 54-ЗАО "О квотировании рабочих мест для трудоустройства инвалидов в Ямало-Ненецком автономном округе". Кроме того, в связи с закреплением полномочий по утверждению целевых программ за высшим исполнительным органом автономного округа в истекшем году признан утратившим силу Закон автономного округа от 04.05.2007 N 57-ЗАО "Об окружной целевой программе содействия занятости населения Ямало-Ненецкого автономного округа на 2008 - 2010 годы"; одноименная целевая программа, соответственно, переутверждена постановлением Администрации автономного округа от 25.06.2009 N 350-А.
В качестве позитивного аспекта в развитии программно-целевых методов и технологий государственного управления в сфере труда и занятости необходимо обратить внимание на то, что Окружная целевая программа содействия занятости населения в 2009 году теперь образует ядро целостного комплекса окружных программ, рассчитанных на решение смежных задач в сфере труда и занятости; в истекшем году Администрацией автономного округа также утверждены Программа дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Ямало-Ненецкого автономного округа в 2010 году (постановление от 18.12.2009 N 740-А) и Комплексная программа "Содействие трудовой занятости осужденных и социальная реабилитация лиц, освободившихся из мест лишения свободы, в Ямало-Ненецком автономном округе на 2010 - 2012 годы" (постановление от 06.08.2009 N 444-А). Таким образом, в 2010 году реализация Окружной целевой программы содействия занятости населения будет серьезно подкреплена комплексом дополнительных программных мероприятий, рассчитанных на скорейшее разрешение наиболее острых проблем в сфере труда, занятости, поддержания социальной стабильности.
Наибольшей динамикой развития в 2009 году, как отмечалось, характеризуется подсистема законодательных актов автономного округа, рассчитанных на регулирование вопросов оплаты труда и социальных гарантий для работников бюджетной сферы. В частности, в истекшем году в Закон автономного округа от 16.12.2004 N 89-ЗАО "О гарантиях и компенсациях для лиц, работающих в организациях, финансируемых за счет средств окружного бюджета, проживающих на территории Ямало-Ненецкого автономного округа" внесены изменения и дополнения, предусматривающие уточнение порядка и условий реализации работниками окружных бюджетных организаций и членами их семей права на компенсацию затрат по оплате проезда к месту отдыха и обратно.
В рамках повышения эффективности решения задач в сфере занятости населения в истекшем году усовершенствован механизм оплаты труда работников центров занятости автономного округа: принят Закон автономного округа от 18.12.2009 N 112-ЗАО "Об оплате труда работников центров занятости". Закон вступил в действие с 1 января 2010 года и предусматривает применение отраслевой системы оплаты, строящейся, как это стало теперь почти повсеместным в бюджетной сфере, на применении трехзвенной структуры заработной платы соответствующих работников, включающей должностной оклад и выплаты компенсационного и стимулирующего характера. Рассматриваемый Закон предусмотрел дифференциацию уровней оплаты труда работников центров занятости в зависимости от их квалификации и опыта работы, а также принадлежности к соответствующей профессиональной квалификационной группе. Размер базового оклада, закрепленный Законом на уровне 2900 рублей и служащий отправной точкой при расчете размера должностных окладов, подлежит ежегодной индексации, выполняя тем самым функцию гарантированного минимума величины заработной платы для работников центров занятости населения автономного округа.
В декабре 2009 года внесены необходимые дополнения в Закон автономного округа от 10.01.2007 N 1-ЗАО "Об оплате труда работников государственных органов власти Ямало-Ненецкого автономного округа, замещающих должности, не отнесенные к должностям государственной гражданской службы и государственным должностям Ямало-Ненецкого автономного округа": в Приложение к Закону, определяющее размеры базовых окладов соответствующих работников, включены должности экспертов разных категорий, заместителя главного бухгалтера, бухгалтера, программиста и аналитиков разных категорий, что обусловлено расширением спектра задач государственного управления и, как следствие, необходимостью уточнения круга должностей задействованных в этой деятельности обеспечивающих и технических работников.
В преддверии 2010 года, который объявлен Годом учителя, окружным законодателем было особое внимание уделено вопросам законодательного повышения уровня гарантий для работников окружных бюджетных образовательных учреждений. На протяжении 2009 года в Закон автономного округа от 24.11.2008 N 91-ЗАО "Об оплате труда работников государственных образовательных учреждений Ямало-Ненецкого автономного округа, финансируемых за счет средств окружного бюджета" поправки вносились дважды. Изменениями и дополнениями в данный Закон предусмотрено, в частности, применение повышающего коэффициента квалификации при расчете размера заработной платы педагогических работников, имеющих присвоенную квалификационную категорию либо знаки отличия министерств и ведомств Российской Федерации (либо РСФСР, СССР) при условии соответствия этих ведомственных наград профилю образовательного учреждения или профилю деятельности педагогического работника. Кроме того, рассматриваемый Закон в декабре 2009 года дополнен нормой, в соответствии с которой средства, выделяемые из окружного бюджета на финансирование оплаты труда работников государственных образовательных учреждений, подлежат обязательному увеличению на сумму месячного фонда оплаты труда в целях ежегодной выплаты премий к профессиональному празднику "День учителя".
Совсем незначительны с содержательной точки зрения изменения, внесенные в 2009 году в Закон автономного округа от 16.12.2004 N 90-ЗАО "Об оплате труда работников окружных государственных учреждений": они носят сугубо редакционный характер и направлены на уточнение используемой в Законе терминологии.
Подытоживая результаты развития в 2009 году блока законодательства автономного округа в сфере труда и занятости населения, следует отметить сохранение вектора его совершенствования: принятые в истекшем году законодательные решения, как и прежде, были направлены на упрочение комплекса социальных гарантий, создание дополнительных механизмов стимулирования занятости и решения проблемы безработицы. Вместе с тем в аналогичном докладе законодательного органа автономного округа по итогам 2008 года отмечалась необходимость комплексного, полновесного урегулирования сферы труда и занятости путем принятия закона автономного округа, который имел бы кодификационное значение для данной области общественных отношений; подчеркивалось, что принятие закона автономного округа о регулировании в автономном округе трудовых и связанных с ними отношений позволит более эффективно, взаимосвязанно и всеобъемлюще решать проблемы в сфере труда и занятости, создаст основу для более динамичного развития институтов и форм социального партнерства, альтернативных механизмов разрешения социально-трудовых конфликтов, сотрудничества государства и бизнес-сообщества в решении вопросов подготовки и привлечения на работу квалифицированных кадров. Очевидно, что данная рекомендация, выполнение которой в кризисном 2009 году было затруднено в связи со смещением приоритетов законодательного регулирования в сторону разработки и оперативного принятия необходимых антикризисных мер, в ближайшее время должна быть реализована после тщательной оценки перспектив и последствий принятия названного окружного закона.
4.5.Законодательное обеспечение прав личности в сфере образования, здравоохранения и культуры
На протяжении ряда лет на федеральном уровне проводится государственная политика по модернизации системы российского образования. Масштабный характер задач, решаемых в этой связи на всех уровнях публичной власти и управления, обусловлен значимостью данной сферы для социокультурного развития общества в целом. Достаточно лишь упомянуть о комплексе общегосударственных мероприятий, реализованных в последнее время в сфере образования, среди которых приоритетный национальный проект "Образование", инициатива "Наша новая школа", ряд других, и становится очевидным вектор развития системы образования в нашей стране: взят уверенный курс на сближение стандартов предоставления образования в России с лучшими образовательными системами мирового уровня. В этом отношении законодательная политика Ямало-Ненецкого автономного округа, получающая свое выражение в актах окружного законодательства, в полной мере соответствует заданному на федеральном уровне направлению.
Системообразующим актом законодательства автономного округа в данной сфере выступает Закон автономного округа от 31.01.2000 N 6-ЗАО "Об образовании в Ямало-Ненецком автономном округе", положения которого в истекшем 2009 году получили дальнейшее развитие. В частности, в связи с закреплением в расширенном варианте в других окружных законах гарантий прав в сфере образования для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, соответствующие нормы были исключены из рассматриваемого Закона во избежание возникновения коллизионных ситуаций. Еще ряд поправок, внесенных в 2009 году в анализируемый Закон, был направлен на уточнение полномочий Администрации автономного округа по регулированию сферы образования.
Приоритеты политики автономного округа в сфере образования, установленные названным выше Законом, до недавнего времени обеспечивались в ходе реализации Закона автономного округа от 01.03.2006 N 8-ЗАО "Об окружной целевой программе "Комплексная программа развития системы образования Ямало-Ненецкого автономного округа на 2006 - 2010 годы", который в 2009 году был признан утратившим силу в связи с закреплением полномочий по утверждению целевых программ за Администрацией автономного округа. В этой связи необходимо подчеркнуть слаженность совместной работы окружного законодательного органа и высшего органа исполнительной власти автономного округа: аналогичная программа развития образования утверждена постановлением Администрации автономного округа от 11.11.2009 N 616-А.
Наиболее существенные изменения в кризисном 2009 году коснулись системы финансирования сферы образования, что объективно диктовалось необходимостью повышения социального статуса педагогических работников, усиления их заинтересованности в конечном результате своего труда, роста престижа преподавательской профессии. В частности, Законом автономного округа от 30.04.2009 N 25-ЗАО в новом варианте утверждена Методика расчета норматива и объема расходов финансирования на обеспечение прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях, закрепленная в Законе автономного округа от 06.12.2005 N 94-ЗАО. Модернизация названной Методики призвана обеспечить комплексный и наиболее полный переход на применение отраслевых систем оплаты труда в образовательных учреждениях, что при сохранении подушевого принципа финансирования таких учреждений будет способствовать повышению заинтересованности педагогов в достижении необходимого качества подготовки выпускников школ, внедрению в образовательный процесс новых педагогических подходов и образовательных технологий. Кроме того, поправками, внесенными в рассматриваемую Методику в декабре 2009 года, предусматривается обязательное увеличение фонда оплаты труда работников муниципальных общеобразовательных учреждений на сумму запланированных премий к профессиональному празднику "День учителя".
Не менее значимым для развития социальной сферы Ямала является блок окружного законодательства, рассчитанного на регулирование отношений в области здравоохранения. Собственно, практически всегда, когда упоминают о ключевых задачах по развитию системы образования, говорят о схожих проблемах и в сфере здравоохранения. Не случайным поэтому является то обстоятельство, что в нашей стране из четырех приоритетных национальных проектов два направлены на модернизацию соответственно сферы образования и сферы здравоохранения.
В автономном округе законодательным органом традиционно уделяется серьезное внимание проблемам развития подсистемы законодательных актов в области здравоохранения и реализации прав граждан на охрану здоровья. Однако истекший 2009 год стал с этих позиций в некотором роде исключением, что, впрочем, свидетельствует, прежде всего, об устоявшемся характере законодательного нормирования данной сферы на уровне автономного округа.
Основным законом, регулирующим на территории автономного округа отношения в сфере здравоохранения, является Закон автономного округа от 10.01.2007 N 12-ЗАО "О здравоохранении в Ямало-Ненецком автономном округе", который устанавливает основные принципы политики Ямало-Ненецкого автономного округа в рассматриваемой области, основы построения и функционирования окружной системы здравоохранения, общие положения о порядке оказания медицинской помощи и медицинских услуг, условия медицинской деятельности в определенных отраслях (профилактика и лечение туберкулеза, донорство крови и ее компонентов, зубопротезирование), а также меры социальной защиты участников отношений в системе здравоохранения. На протяжении 2009 года какие-либо изменения и дополнения в данный Закон не вносились.
В течение ряда предшествующих лет в автономном округе организационной основой реализации положений окружного Закона "О здравоохранении в Ямало-Ненецком автономном округе" выступала обширная, комплексная окружная целевая программа "Охрана здоровья населения и профилактика социально значимых заболеваний в Ямало-Ненецком автономном округе на 2007 - 2010 годы". В 2009 году Закон автономного округа от 05.03.2007 N 25-ЗАО, которым названная программа была утверждена, признан утратившим силу в связи с закреплением полномочий по утверждению целевых программ за высшим исполнительным органом государственной власти автономного округа; почти одновременно эта программа была переутверждена постановлением Администрации автономного округа от 25.06.2009 N 352-А. При этом ее органичным дополнением стали еще две целевые программы: окружная целевая программа "Организация профилактики и лечения онкологических заболеваний в лечебно-профилактических учреждениях Ямало-Ненецкого автономного округа на период 2009 - 2011 годов" (утверждена постановлением Администрации автономного округа от 14.05.2009 N 247-А) и ведомственная целевая программа "Создание системы льготного лекарственного обеспечения населения Ямало-Ненецкого автономного округа на период 2010 - 2012 годов" (утверждена постановлением Администрации автономного округа от 11.11.2009 N 614-А).
Еще одним важнейшим элементом реализации политики автономного округа в области развития социальной сферы выступает блок окружного законодательства о культуре. Законодательство Ямало-Ненецкого автономного округа в области культуры представлено развитым комплексом законодательных актов, многие из которых на протяжении 2009 года получили дальнейшее развитие. Среди окружных законодательных актов, которые опосредуют реализацию ключевых направлений политики автономного округа в области культуры, основными являются следующие: Закон автономного округа от 18.06.1998 N 28-ЗАО "О библиотечном деле и обязательном экземпляре документов", Закон автономного округа от 28.12.2005 N 105-ЗАО "Об архивном деле в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон автономного округа от 06.10.2006 N 48-ЗАО "Об объектах культурного наследия Ямало-Ненецкого автономного округа", Закон автономного округа от 02.12.2008 N 104-ЗАО "О физической культуре и спорте в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон автономного округа от 06.04.2006 N 10-ЗАО "О государственной поддержке национально-культурных автономий в Ямало-Ненецком автономном округе" и ряд других.
В течение 2009 года важным связующим элементом, обеспечивающим конкретное практическое воплощение положений окружных законов в области культуры, по-прежнему выступали соответствующие целевые программы. Однако в связи с закреплением полномочий по утверждению целевых программ за высшим исполнительным органом государственной власти автономного округа в истекшем году признаны утратившими силу Закон автономного округа от 27.06.2006 N 29-ЗАО "Об окружной целевой программе "Культура Ямала (2006 - 2010 годы)", Закон автономного округа от 03.12.2007 N 111-ЗАО "Об окружной целевой программе "Культура, язык, традиционный образ жизни коренных малочисленных народов Севера в Ямало-Ненецком автономном округе на 2008 - 2011 годы". Вместе с тем в качестве позитивной динамики в развитии механизмов правового обеспечения сферы культуры необходимо подчеркнуть то обстоятельство, что Администрацией автономного округа проведена значительная работа по восполнению временно образовавшихся здесь законодательных "разрывов": приняты окружная целевая программа "Культура Ямала (2006 - 2010 годы)" (постановление Администрации автономного округа от 25.06.2009 N 349-А), окружная целевая программа "Развитие физической культуры и спорта, формирование здорового образа жизни населения в Ямало-Ненецком автономном округе на 2010 - 2012 годы" (постановление Администрации автономного округа от 25.12.2009 N 766-А), окружная целевая программа "Культура, язык, традиционный образ жизни коренных малочисленных народов Севера Ямало-Ненецкого автономного округа на 2008 - 2011 годы" (постановление Администрации автономного округа от 11.06.2009 N 311-А), ведомственная целевая программа "Развитие средств массовой информации Ямало-Ненецкого автономного округа на 2009 - 2011 годы" (постановление Администрации автономного округа от 05.02.2009 N 59-А).
В своей совокупности названные Законы автономного округа и утвержденные Администрацией автономного округа целевые программы, ориентированные на реализацию приоритетов государственной политики в области культуры, с достаточной степенью детализации и полноты охвата устанавливают механизмы обеспечения доступа населения автономного округа к культурным ценностям, с одной стороны, и, с другой стороны, их надлежащую охрану, внедрение инновационных средств и технологий в сфере массовой информации, создание условий для возникновения, развития и сохранения культурных ценностей и художественных промыслов коренных малочисленных народов Севера.
Следует отметить, что подсистема законодательного регулирования в Ямало-Ненецком автономном округе общественных отношений в области культуры успешно прошла этап своего становления. Данный факт подтверждается тем, что при достаточной динамике внесения изменений и дополнений в окружные законодательные акты, действующие в рассматриваемой сфере, поправки носили в целом уточняющий характер, а целый ряд окружных законов в области культуры вообще не подвергся каким-либо корректировкам. В частности, изменения и дополнения редакционного порядка внесены в течение 2009 года в Закон автономного округа от 06.10.2006 N 48-ЗАО "Об объектах культурного наследия Ямало-Ненецкого автономного округа", Закон автономного округа от 28.12.2005 N 105-ЗАО "Об архивном деле в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон автономного округа от 06.04.2006 N 10-ЗАО "О государственной поддержке национально-культурных автономий в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон автономного округа от 28.12.2005 N 114-ЗАО "О государственной поддержке общин коренных малочисленных народов Севера и организаций, осуществляющих традиционные виды хозяйственной деятельности на территории Ямало-Ненецкого автономного округа", Закон автономного округа от 06.10.2006 N 49-ЗАО "О защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера в Ямало-Ненецком автономном округе". Не вносились в истекшем году какие-либо поправки в Закон автономного округа от 18.06.1998 N 28-ЗАО "О библиотечном деле и обязательном экземпляре документов" и Закон автономного округа от 02.12.2008 N 104-ЗАО "О физической культуре и спорте в Ямало-Ненецком автономном округе".
Обсуждая основные результаты развития на протяжении 2009 года законодательства автономного округа, регулирующего общественные отношения в сферах образования, здравоохранения, культуры, следует еще раз отметить комплексный характер имеющихся здесь региональных проблем, требующих от окружного парламента сосредоточенных усилий по законодательному обеспечению их решения. По этой причине подсистема законодательства автономного округа, регулирующего названные сферы общественной жизни ямальцев, весьма обширна и разнопланова по характеру и регулятивному значению входящих в нее законодательных актов. Ключевые ориентиры развития законодательства автономного округа в этих областях заданы в документах федерального уровня, проистекают из накопленного на Ямале опыта собственного правового нормирования соответствующих отношений, объективно определяются потребностями населения автономного округа.
Существенным позитивным фактором в этой связи является слаженное взаимодействие окружного законодательного органа и исполнительных органов государственной власти автономного округа, получившее новые импульсы именно в истекшем году: исполнительные органы на основе утверждаемых Администрацией автономного округа целевых программ обеспечивают прямое действие положений окружных законов, являющихся порой недостаточно конкретными, и, как следствие, достижение осязаемых социокультурных эффектов в рамках заданных политико-правовых контуров социального развития.
5.Законодательное обеспечение правоохранительной и правоприменительной деятельности, защита личных прав и благополучия человека и гражданина
5.1.Развитие законодательства автономного округа, регулирующего деятельность правоохранительных и правоприменительных органов
Правовое регулирование общественной жизни, в отличие от использования других регуляторов социальных процессов, как известно, характеризуется приданием правовым установлениям общеобязательного, обеспечиваемого государством характера. Соответственно, именно от того, насколько полноценно воплощаются в жизнь положения законов и подзаконных актов, зависит не только поступательное развитие страны и отдельных ее частей в заданном направлении, но и, зачастую, реальное наполнение законоположений практическим смыслом. Повышение уровня правовой культуры, преодоление правового нигилизма, построение подлинно правового государства - все эти задачи могут быть решены только при условии обеспечения действенности принимаемых на каждом уровне публичного управления нормативных правовых актов.
В Ямало-Ненецком автономном округе в предшествующий период создана подсистема законодательных актов, которые позволяют обеспечить реализацию полномочий субъекта Федерации в сфере организации правоприменения и правоохранительной деятельности. Речь идет, прежде всего, об осуществлении автономным округом полномочий по законодательному регулированию таких вопросов, находящихся в его совместном с Российской Федерацией ведении, как адвокатура, нотариат, кадры судебных и правоохранительных органов, организация работы мировых судей.
В рамках обозначенного правового поля общественные отношения урегулированы такими окружными законодательными актами, как Закон автономного округа от 25.12.2008 N 120-ЗАО "О мировых судьях в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон автономного округа от 22.06.2007 N 83-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по материально-техническому и финансовому обеспечению государственных нотариальных контор", Закон автономного округа от 27.10.2006 N 58-ЗАО "Об обеспечении государственных нотариальных контор, определении численности нотариусов и пределов нотариальных округов на территории Ямало-Ненецкого автономного округа", Закон автономного округа от 16.12.2004 N 103-ЗАО "Об обеспечении деятельности адвокатских образований Адвокатской палаты Ямало-Ненецкого автономного округа", Закон автономного округа от 27.06.2008 N 57-ЗАО "Об административных комиссиях в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон автономного округа от 08.05.2003 N 18-ЗАО "О порядке избрания представителей Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа в квалификационную комиссию Адвокатской палаты Ямало-Ненецкого автономного округа" и Закон автономного округа от 23.05.2008 N 31-ЗАО "О порядке назначения и прекращения полномочий представителей общественности в квалификационной коллегии судей Ямало-Ненецкого автономного округа". Все перечисленные окружные Законы, будучи приняты во исполнение предоставленных автономному округу полномочий по правовому нормированию правоприменительной и правоохранительной сферы, служат органичным дополнением принятых на федеральном уровне законодательных актов и одновременно выступают необходимым условием их реализации в субъекте Федерации.
Рассматриваемый блок окружного законодательства является довольно устоявшимся, а образующие его окружные законодательные акты отвечают современным стандартам соблюдения иерархии в рамках правовой системы Российской Федерации и правил юридической техники. Полнота охвата правовым регулированием отношений, складывающихся в области правоприменения и правоохранительной деятельности, является достаточной и отвечает содержанию регулятивных полномочий, предоставленных субъектам Российской Федерации. Этим объясняется то обстоятельство, что многие из перечисленных Законов автономного округа на протяжении 2009 года не подверглись каким-либо корректировкам, а изменения и дополнения, внесенные в ряд других, носили исключительно редакционный, уточняющий характер.
В частности, поправки, связанные с изменением наименования законодательного органа автономного округа, внесены в истекшем году в Закон автономного округа "О мировых судьях в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон автономного округа "О порядке избрания представителей Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа в квалификационную комиссию Адвокатской палаты Ямало-Ненецкого автономного округа" и Закон автономного округа "О порядке назначения и прекращения полномочий представителей общественности в квалификационной коллегии судей Ямало-Ненецкого автономного округа". Остальные из перечисленных окружных Законов изменений и дополнений в 2009 году не претерпели. Утратившим силу в истекшем году признан Закон автономного округа от 03.11.2006 N 65-ЗАО "Об окружной целевой программе "Развитие института мировых судей в Ямало-Ненецком автономном округе на 2007 - 2009 годы", что обусловлено закреплением полномочий по принятию целевых программ за высшим исполнительным органом государственной власти автономного округа; при этом соответствующая окружная целевая программа была переутверждена постановлением Администрации автономного округа от 31.07.2009 N 424-А, а постановлением Администрации автономного округа от 18.12.2009 N 735-А утверждена ведомственная целевая программа развития института мировых судей в автономном округе, сформированная на 2010 - 2012 годы.
Подытоживая, следует констатировать, что окружным законодателем в предшествующее время было уделено достаточное внимание укреплению основ правовой российской государственности на подведомственной территории и обеспечению реальной действенности правовых установлений в автономном округе. Однако в аналогичном докладе окружного законодательного органа по итогам 2008 года отмечалось, что дальнейшее повышение эффективности правоприменения и правоохранительной деятельности в автономном округе может быть достигнуто лишь в результате повышения уровня правовой культуры населения, преодоления правового нигилизма и, как следствие, снижения загруженности судов, уменьшения числа различного рода правонарушений. К сожалению, несмотря на то, что соответствующие рекомендации были сформулированы, на протяжении 2009 года законодательным органом автономного округа не были предприняты конкретные шаги по закреплению законодательных основ правового воспитания и просвещения; исполнительные органы автономного округа также не продвинулись в решении обозначенных проблем, не обеспечили разработку, принятие и начало реализации специальных целевых программ в области повышения правовой культуры, оказания бесплатной правовой помощи населению, создания инструментов досудебного урегулирования споров, в том числе на основе медиации. Между тем, еще в 2008 году в ежегодном Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации подчеркнул значение Конституции Российской Федерации "для формирования качественно новой правовой системы и независимого суда. Для избавления от коррупции и правового нигилизма"; по справедливому замечанию Президента России проблема правового нигилизма в стране появилась не вчера, а уходит своими корнями в давнее прошлое страны, и "пятнадцать лет - слишком малый срок для преодоления столь укоренившихся традиций. Однако справедливо и то, что этой проблемой - проблемой пренебрежения к праву - мы еще системно и глубоко не занимались".
В свете изложенного ключевые ориентиры дальнейшего развития окружного законодательства в области обеспечения правоприменительной и правоохранительной деятельности становятся осязаемыми и интуитивно понятными каждому: в предстоящем периоде органам государственной власти автономного округа необходимо, объединив усилия, всерьез заняться решением проблем повышения уровня правовой просвещенности населения, исключения факторов конфликтогенности, содержащихся в принятых и принимаемых правовых актах, создания институциональной инфраструктуры досудебного урегулирования споров, поощрения создания на территории автономного округа третейских судов, совершенствования механизмов правовой пропаганды и инструментария правового воспитания граждан, в том числе в период обучения их в образовательных учреждениях автономного округа.
5.2.Законодательное обеспечение прав граждан на благоприятную окружающую среду, доступ к природному достоянию, защиту от пожаров, чрезвычайных природных и техногенных ситуаций
Право каждого на благоприятную окружающую среду, гарантируемое Конституцией Российской Федерации, в современном значении охватывает множество самых разных аспектов повседневной жизни людей. Оно вбирает в себя и право личности на экологическую безопасность, комфортные условия проживания, удобство жизни в городах и сельской местности, доступ к природным богатствам, и, безусловно, право на создание государством эффективных механизмов защиты личности от неблагоприятных факторов как природного, естественного, так и антропогенного характера. Для Ямало-Ненецкого автономного округа, климатические и географические условия которого без преувеличения суровы, решение проблем обеспечения благоприятной экологии (в самом широком смысле этого понятия) выступает первостепенной задачей всех органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления муниципальных образований субъекта Федерации. При этом законодательство автономного округа в области обеспечения прав личности на благоприятную среду для жизни и деятельности, наряду с федеральным законодательством, служит достижению целей устойчивого развития экономики и социальной сферы региона и, в конечном счете, страны в целом.
Подсистема законодательных актов автономного округа, направленных на регулирование отношений в области обеспечения прав личности на благоприятную окружающую среду, доступ к природному достоянию, защиту от пожаров, чрезвычайных природных и техногенных ситуаций, включает комплекс окружных законов, ряд из которых имеют системообразующее значение: Закон автономного округа от 27.06.2008 N 53-ЗАО "Об охране окружающей среды в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон автономного округа от 11.02.2004 N 5-ЗАО "О защите населения и территорий Ямало-Ненецкого автономного округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Закон автономного округа от 21.12.1999 N 56-ЗАО "О пожарной безопасности", Закон автономного округа от 26.10.2006 N 59-ЗАО "Об обеспечении эпизоотического и ветеринарно-санитарного благополучия в Ямало-Ненецком автономном округе". Динамика совершенствования данной группы окружных Законов на протяжении 2009 года была невелика, что связано с устойчивостью отношений и взаимодействий в рамках регулируемого с их помощью правового поля. В частности, Закон автономного округа "Об охране окружающей среды в Ямало-Ненецком автономном округе" и Закон автономного округа "Об обеспечении эпизоотического и ветеринарно-санитарного благополучия в Ямало-Ненецком автономном округе" в течение 2009 года не подверглись каким-либо корректировкам; а изменения и дополнения, внесенные в истекшем году в Закон автономного округа "О защите населения и территорий Ямало-Ненецкого автономного округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и Закон автономного округа "О пожарной безопасности", в ряде случаев носили сугубо технический характер, связанный с уточнением применяемой в текстах названных Законов терминологии, и в целом были направлены на совершенствование организационных и материально-технических основ функционирования системы РСЧС и, соответственно, противопожарной службы автономного округа. Кроме того, Закон автономного округа от 01.04.2008 N 16-ЗАО "Об окружной целевой программе "Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и обеспечение пожарной безопасности на 2008 - 2010 годы", положения которого служили организационной основой реализации ключевых ориентиров политики автономного округа в области предупреждения чрезвычайных ситуаций и обеспечения противопожарной безопасности, в апреле 2009 года был признан утратившим силу, что связано с закреплением полномочий по утверждению целевых программ за высшим исполнительным органом государственной власти автономного округа; соответствующая целевая программа была переутверждена постановлением Администрации автономного округа от 25.12.2009 N 782-А.
Механизмы реализации гражданами и организациями на территории автономного округа права на доступ к природному достоянию (в том числе, на использование отдельных видов природных ресурсов) устанавливаются окружными законодательными актами отраслевого характера, нацеленными на урегулирование отдельных групп общественных отношений в рассматриваемой сфере. Среди таких окружных законов следует назвать Закон автономного округа от 10.02.1997 N 5 "О недрах и недропользовании в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон автономного округа от 23.12.1996 N 51 "О пользовании недрами в целях геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых и строительства подземных сооружений местного значения на территории Ямало-Ненецкого автономного округа", Закон автономного округа от 01.07.2002 N 42-ЗАО "О геологической информации и информатизации недропользования на территории Ямало-Ненецкого автономного округа", Закон автономного округа от 22.06.2007 N 68-ЗАО "О регулировании лесных отношений на территории Ямало-Ненецкого автономного округа" и Закон автономного округа от 09.11.2004 N 69-ЗАО "Об особо охраняемых природных территориях Ямало-Ненецкого автономного округа". Подавляющее большинство из названных Законов на протяжении 2009 года подверглись лишь техническим изменениям, связанным с переименованием окружного законодательного органа; в Закон автономного округа "О пользовании недрами в целях геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых и строительства подземных сооружений местного значения на территории Ямало-Ненецкого автономного округа" в истекшем году поправки не вносились.
Важным шагом в направлении развития рассматриваемой группы окружных законодательных актов стало принятие Закона автономного округа от 19.06.2009 N 39-ЗАО "О регулировании отдельных земельных отношений в Ямало-Ненецком автономном округе". Названный Закон, имеющий целью конкретизацию и дополнение в допустимой части положений федерального законодательства, с учетом природных, социальных и экономических особенностей автономного округа устанавливает полномочия Администрации автономного округа в области регулирования земельных отношений, формы участия исполнительных органов государственной власти автономного округа в земельных правоотношениях, предельные размеры земельных участков, правила предоставления земельных участков в собственность, в пользование граждан или юридических лиц, правила установления и использования отдельных категорий и видов земель, порядок перевода земель из одной категории в другую. Рассматриваемый Закон содержит комплекс положений, направленных на упорядоченное вовлечение в оборот земельных угодий на территории автономного округа, а также ряд социальных гарантий в области земельных правоотношений (закрепляет условия предоставления служебных земельных наделов отдельным категориям работников в зависимости от отрасли экономики, в которой они заняты, устанавливает порядок закрепления публичных сервитутов в отношении земельных участков, предусматривает старт приватизационной кампании земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения). Таким образом, данный Закон автономного округа создает благоприятную правовую основу для более полноценной реализации гражданами и организациями на территории автономного округа многих возможностей в сфере использования земель, заложенных в актах федерального законодательства, и, без сомнения, послужит развитию экономики автономного округа, повышению уровня благоустроенности городов и сельских населенных пунктов, созданию более комфортных условий проживания для ямальцев.
Следует отметить, что проблематика упорядочения земельных правоотношений (как в стране в целом, так и в автономном округе), в том числе в результате создания развитого рынка земли, посредством которого удовлетворяются права граждан и организаций на доступ к природному достоянию, их интересы в производительном экономическом потреблении земельных ресурсов, теснейшим образом связана с повышением эффективности использования государством инструментария реализации градостроительной политики, а также механизмов ценообразования в обороте земельных угодий. В Ямало-Ненецком автономном округе решению данной задачи уделено достаточное внимание: перечисленные группы общественных отношений регулируются, соответственно, Градостроительным уставом Ямало-Ненецкого автономного округа от 18.04.2007 N 36-ЗАО, Законом автономного округа от 05.03.2007 N 26-ЗАО "О составе и порядке деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки", Законом автономного округа от 18.02.2003 N 7-ЗАО "Об установлении цены земли на территории Ямало-Ненецкого автономного округа". В перечисленные Законы автономного округа на протяжении 2009 года какие-либо изменения и дополнения не вносились, что связано с устоявшимся характером правоотношений, складывающихся в рамках регулируемого с помощью названных законодательных актов правового поля.
Характерной особенностью окружного законодательства, направленного на обеспечение прав личности на благоприятную окружающую среду (включая комфортные условия проживания), является то, что законодательным органом автономного округа традиционно уделяется внимание решению даже частных вопросов, связанных с повышением уровня благоустроенности жизни ямальцев. Так, в автономном округе принят и действует Закон автономного округа от 08.12.2003 N 62-ЗАО "О содержании и защите домашних животных на территории Ямало-Ненецкого автономного округа": несмотря на то, что в течение 2009 года данный Закон не подвергался каким-либо корректировкам, его наличие в правовой системе автономного округа и планомерная реализация положений уже позволили осуществить к настоящему времени комплекс мероприятий по резкому сокращению численности бродячих животных домашних видов, повысить уровень ответственности хозяев в части осуществления надзора за животными и, как следствие, сделать повседневную жизнь горожан и селян на Ямале более безопасной и удобной.
Подытоживая аналитический обзор развития в истекшем году блока законодательства автономного округа, нацеленного на обеспечение прав граждан на благоприятную окружающую среду, доступ к природному достоянию, защиту от пожаров, чрезвычайных природных и техногенных ситуаций, следует отметить достаточный уровень его динамики; при этом окружным законодателем в кризисном 2009 году в целом были верно определены приоритетные направления такого развития: повышение качества правовой регламентации на уровне автономного округа земельных отношений создает на многие годы вперед не только условия для более полной реализации прав граждан на доступ к природным ресурсам, но и благоприятные возможности для их производительного хозяйственного использования, т.е. для роста деловой активности в различных отраслях региональной экономики, привлечения инвестиций, развития социальной сферы и инфраструктуры повседневной жизни ямальцев. Подкрепление таких законодательных решений необходимыми нормативно-правовыми актами исполнительных органов государственной власти автономного округа, безусловно, послужит дополнительной гарантией устойчивого развития Ямала в обозримой перспективе.
5.3.Стратегия противодействия коррупции, росту преступности, незаконному обороту наркотиков и иным социально опасным факторам
Законодательное обеспечение деятельности по профилактике социально опасных факторов и противодействию им, среди которых в последние годы в Российской Федерации устойчивые позиции занимают коррупция, организованная преступность, наркомания, грубые нарушения правил эксплуатации автомобильной техники и правил дорожного движения и ряд других, на протяжении 2009 года традиционно составляло предмет постоянного внимания окружного законодателя.
Наиболее значимым событием в динамике развития данного блока окружного законодательства в истекшем году, безусловно, следует признать принятие Закона автономного округа от 04.03.2009 N 10-ЗАО "О противодействии коррупции в Ямало-Ненецком автономном округе". Наряду с другими мерами антикоррупционного характера, нашедшими закрепление в актах окружного законодательства в предшествующие несколько лет, рассматриваемый Закон автономного округа является системообразующим законодательным актом, принятым на уровне автономного округа в целях обеспечения эффективной реализации на территории субъекта Федерации общегосударственных приоритетов антикоррупционной политики.
Необходимо отметить, что проблематика противодействия коррупции и первые результаты активизировавшейся на всех уровнях борьбы с коррупционными проявлениями в настоящее время являются предметом широкого общественного обсуждения, находятся в фокусе внимания руководителей и политиков всех уровней. В своей статье "Россия, вперед!", адресованной широкой общественности нашей страны и ставшей прообразом ежегодного Послания Федеральному Собранию, Президент Российской Федерации назвал коррупцию одним из главных барьеров на пути нашего развития: "Очевидно, что борьба с ней должна вестись по всем направлениям: от совершенствования законодательства, работы правоохранительной и судебной систем - до воспитания в гражданах нетерпимости к любым, в том числе бытовым, проявлениям этого социального зла... Чтобы успешно бороться с коррупцией, все сферы государственного управления должны стать открытыми для общества, включая деятельность органов государственной власти, судов и органов судейского сообщества". Таким образом, принятие в автономном округе специального окружного Закона "О противодействии коррупции в Ямало-Ненецком автономном округе" является своевременным и оправданным шагом на пути реализации общегосударственной антикоррупционной политики.
Рассматриваемый Закон является органичным дополнением установленных на федеральном уровне принципов, форм и методов противодействия коррупции и профилактики коррупционных проявлений. Им, в частности, определяются дополнительные меры по противодействию и профилактике коррупции, реализация которых возможна на уровне автономного округа исходя из установленного круга полномочий субъектов Федерации, а также механизмы реализации таких мер, среди которых: разработка, утверждение и реализация специальных антикоррупционных программ, требования по проведению экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность, конкретные условия и методы формирования в обществе нетерпимого отношения к коррупционным проявлениям, организационные основы реализации антикоррупционной политики, включая определение законодательных основ функционирования межведомственного Совета при Губернаторе автономного округа по противодействию коррупции и консультативных советов по предотвращению коррупции, а также участия в реализации антикоррупционной политики общественности, некоммерческих организаций и иных институтов гражданского общества.
Важнейшим фактором действенной реализации рассматриваемого Закона автономного округа служит утвержденная постановлением Администрации автономного округа от 18.06.2009 N 342-А комплексная программа "Противодействие коррупции в исполнительных органах государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа на 2009 - 2011 годы". Мероприятия данной программы, увязанные с положениями Регионального плана противодействия коррупции в Ямало-Ненецком автономном округе на 2008 - 2011 годы (утвержден постановлением Администрации автономного округа от 25.09.2008 N 516-А), уже на протяжении второй половины 2009 года позволили определенным образом скорректировать вектор законодательной деятельности, обеспечив рассмотрение и принятие окружным парламентом ряда необходимых изменений и дополнений в законодательные акты автономного округа по вопросам государственной гражданской службы, муниципальной службы, управления государственным имуществом, ряду других вопросов.
Соответственно, динамика развития в автономном округе в течение 2009 года блока нормативных правовых актов антикоррупционной направленности является наглядным примером тесного взаимодействия всех органов государственной власти автономного округа при реализации ключевых задач общегосударственной политики, когда стартовый посыл для принятия необходимых нормативно-правовых решений задается законодательным органом автономного округа, приводит к формированию соответствующих инициатив окружных исполнительных органов государственной власти и служит, в конечном счете, новым импульсом для принятия дальнейших законодательных решений в рамках реализации системообразующих актов окружного законодательства. Именно такой ("спиралеобразный") тип развития присущ в последние несколько лет динамике формирования в автономном округе и повышения эффективности блока антикоррупционного законодательства. С этих позиций значимость принятия Закона автономного округа "О противодействии коррупции в Ямало-Ненецком автономном округе" становится еще более ощутимой.
Давая оценку динамике развития окружного законодательства в рассматриваемой сфере, необходимо отметить, что в 2009 году законодательный орган автономного округа не обошел вниманием и вопросы о внесении необходимых поправок в другие законы автономного округа, направленные на противодействие опасным социальным факторам, а в ряде случаев обеспечил принятие решений о признании утратившими силу некоторых из них. В частности, в связи с закреплением полномочий по утверждению целевых программ за высшим исполнительным органом государственной власти автономного округа признаны утратившими силу Закон автономного округа от 04.05.2007 N 54-ЗАО "Об окружной целевой программе "Повышение безопасности дорожного движения в Ямало-Ненецком автономном округе в 2007 - 2012 годах", Закон автономного округа от 16.12.2004 N 104-ЗАО "Об окружной целевой программе "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005 - 2009 годы", Закон автономного округа от 03.12.2007 N 121-ЗАО "О комплексной целевой программе по усилению борьбы с преступностью, укреплению правопорядка и профилактике правонарушений на территории Ямало-Ненецкого автономного округа на 2008 - 2010 годы". Однако соответствующие целевые программы в течение 2009 года были переутверждены постановлениями Администрации автономного округа, а в ряде случаев предусмотренные ими программные мероприятия были дополнены путем принятия специальных ведомственных целевых программ. В частности, речь идет о таких целевых программах, как: комплексная целевая программа по усилению борьбы с преступностью, укреплению правопорядка и профилактике правонарушений на территории Ямало-Ненецкого автономного округа на 2008 - 2010 годы (утверждена постановлением Администрации автономного округа от 03.09.2009 N 481-А), комплексная программа "Содействие трудовой занятости осужденных и социальная реабилитация лиц, освободившихся из мест лишения свободы, в Ямало-Ненецком автономном округе на 2010 - 2012 годы" (утверждена постановлением Администрации автономного округа от 06.08.2009 N 444-А), окружная целевая программа "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005 - 2009 годы" (утверждена постановлением Администрации автономного округа от 08.06.2009 N 281-А), окружная целевая программа "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2010 - 2014 годы" (утверждена постановлением Администрации автономного округа от 09.07.2009 N 381-А), окружная целевая программа "Повышение безопасности дорожного движения в Ямало-Ненецком автономном округе в 2007 - 2012 годах" (утверждена постановлением Администрации автономного округа от 11.11.2009 N 612-А), ведомственная целевая программа "Ремонт искусственных сооружений на действующей сети автомобильных дорог общего пользования окружного значения Ямало-Ненецкого автономного округа (2010 - 2012 годы)" (утверждена постановлением Администрации автономного округа от 11.11.2009 N 610-А).
Необходимые поправки технического характера, как отмечалось, также были внесены в течение 2009 года в Закон автономного округа от 21.06.2003 N 35-ЗАО "О профилактике наркомании и токсикомании в Ямало-Ненецком автономном округе" (связаны с изменением наименования законодательного органа автономного округа) и Закон автономного округа от 16.12.2004 N 81-ЗАО "Об административных правонарушениях" (были нацелены на уточнение полномочий органов и должностных лиц по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях в сфере общественного транспорта).
В целом оценивая результаты развития на протяжении 2009 года законодательства автономного округа в области профилактики социально опасных факторов и противодействия им, следует отметить достаточную динамику обновления данного блока законодательства, связанную, прежде всего, с формированием и совершенствованием законодательных основ антикоррупционной политики, фиксацией механизмов их реализации в подзаконных нормативных актах автономного округа. При этом следует учесть, что большинство предоставленных автономному округу федеральным законодательством полномочий в данной сфере уже нашло закрепление в законодательных актах окружного уровня, а потому изменения и дополнения, вносившиеся в истекшем году в законы автономного округа, принятые в предшествующие годы, по сути носили лишь уточняющий характер и не были направлены на кардинальное обновление приоритетов законодательной политики по вопросам противодействия опасным социальным факторам. Между тем, в аналогичном докладе законодательного органа автономного округа по итогам 2008 года обращалось внимание на необходимость принятия законодательных решений, нацеленных на развитие механизмов участия добровольческих объединений в профилактической деятельности правоохранительных органов, повышение уровня организации работы социальных служб с неблагополучными семьями, гражданами, оказавшимися в трудной жизненной ситуации; в полной мере указанная рекомендация в течение 2009 года не была реализована, чем и определяется вектор дальнейшего развития окружного законодательства в данной сфере.